淺談城市控制詳細(xì)規(guī)劃編制的若干問題思考

摘要：城市控制規(guī)劃編制為城市建設(shè)提供了規(guī)劃管理的依據(jù)，但是隨著近年來城市的不斷發(fā)展，當(dāng)前控制性詳細(xì)規(guī)劃出現(xiàn)的問題引起了人們重視，文章圍繞當(dāng)前城市詳細(xì)性編制規(guī)劃出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的措施。

關(guān)鍵詞：城市控規(guī)；編制；問題

一、當(dāng)前控制性詳細(xì)規(guī)劃中存在的問題分析

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的現(xiàn)狀下，當(dāng)前所實(shí)行的控制性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)逐漸的呈現(xiàn)出了很多的問題，下面對(duì)這些問題進(jìn)行分析：

1.1 缺乏計(jì)劃，流于形式

在進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的過程中，控制性詳細(xì)規(guī)劃的組織缺乏對(duì)規(guī)劃編制的計(jì)劃，這就導(dǎo)致編制出來的控制性詳細(xì)規(guī)劃很難發(fā)揮作用，最后只能流于形式。在以往的控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制組織中，存在著以下兩種情況：

一種情況是，對(duì)于控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程的計(jì)劃比較隨意。主要是圍繞土地的開發(fā)需求而進(jìn)行的編制，通常情況下都是因?yàn)橐ㄔO(shè)某一個(gè)小的項(xiàng)目而編制該小塊地的控制性詳細(xì)規(guī)劃，這樣的情況就造成很多個(gè)小塊地的規(guī)劃最終導(dǎo)致整體的規(guī)劃一篇混亂，每一個(gè)小塊地的規(guī)劃的編制和整體的控制性詳細(xì)規(guī)劃難以很好的銜接。

另一種情況是，控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程計(jì)劃的激進(jìn)。在對(duì)于大面積土地進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的過程中采用突擊的放肆進(jìn)行，這些控制性詳細(xì)規(guī)劃雖然覆蓋很大的面積，但是因?yàn)檎麄€(gè)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制都是在沒有計(jì)劃的情況下進(jìn)行的，導(dǎo)致編制起來比較倉(cāng)促，這樣的話，所編制的控制性詳細(xì)規(guī)劃就不會(huì)有很高的質(zhì)量，而且很難適應(yīng)管理、使用的要求，最終使得已經(jīng)編制成的控制性詳細(xì)規(guī)劃很難實(shí)際的應(yīng)用。

1.2 編制過程中缺乏科學(xué)依據(jù)

如上所述，在進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的過程中存在著很大的隨意性，到目前為止，在已編制的控規(guī)中，大部分的控制性詳細(xì)規(guī)劃的核心內(nèi)容以及相關(guān)的控制指標(biāo)上面存在著很強(qiáng)的隨意性，所以，不管是從上到下，還是從下到上，都存在著很多的問題。

在從上到下的情況下，所編制的控制性詳細(xì)規(guī)劃都是從總的規(guī)劃直接落實(shí)到了每一個(gè)地塊的規(guī)劃，缺少對(duì)于總量的控制以及逐漸分解的環(huán)節(jié)。這種控制性詳細(xì)規(guī)劃太過粗放，缺乏實(shí)踐的依據(jù)，最終就會(huì)造成控制性詳細(xì)規(guī)劃的重要指標(biāo)和總的控制性詳細(xì)規(guī)劃所確定的相關(guān)內(nèi)容脫離，出現(xiàn)嚴(yán)重不銜接的現(xiàn)象。

而在從下到上的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的過程中，對(duì)于規(guī)劃的編制都是從每一小塊地的需求出發(fā)的，就是根據(jù)每一個(gè)小塊地的實(shí)際情況來進(jìn)行規(guī)劃。只是簡(jiǎn)單的通過對(duì)城市進(jìn)行形體設(shè)計(jì)以及三維模擬和開發(fā)評(píng)估或者是按照經(jīng)驗(yàn)參照的方法來對(duì)地塊的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行確定。對(duì)于這種方法編制成的控制性詳細(xì)規(guī)劃往往會(huì)太重視細(xì)節(jié)而忽略整體，使得整體中的各個(gè)部分不協(xié)調(diào)現(xiàn)象屢見不鮮。

二、新形勢(shì)下控制性詳細(xì)規(guī)劃編制與管理探索分析

到目前為止，各個(gè)省市都在新形勢(shì)下的控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制與管理方面做出了不同程度的探索，在這股潮流之中，廣州也在與時(shí)俱進(jìn)的探索控制性詳細(xì)規(guī)劃的機(jī)制。

2.1 制訂總規(guī)與控規(guī)有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制

廣州市目前規(guī)劃編制體系中宏觀法定規(guī)劃為城市總規(guī)，微觀層面的法定規(guī)劃為控規(guī)和修建性詳細(xì)規(guī)劃，然而總體規(guī)劃編制的內(nèi)容較宏觀，很難在下層次控規(guī)中進(jìn)行分解落實(shí)，宏觀與微觀之間缺乏中間層級(jí)的規(guī)劃進(jìn)行銜接和落實(shí)。因此，結(jié)合廣州的實(shí)際情況，建議在總規(guī)編制階段引入“發(fā)展單元”的概念，將目前廣州總規(guī)層面劃定的各級(jí)空間單元擴(kuò)展為“片區(qū)—功能組團(tuán)—發(fā)展單元”，并與控規(guī)層面的“管理單元”相銜接，若干管理單元依據(jù)其主導(dǎo)功能組成發(fā)展單元，最終形成“片區(qū)—功能組團(tuán)—發(fā)展單元—管理單元”四級(jí)空間管理單元。發(fā)展單元中應(yīng)將傳統(tǒng)總規(guī)中較宏觀的發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)用地規(guī)模、人口規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公服配套、交通、生態(tài)綠地等控制內(nèi)容和要求逐級(jí)分解落實(shí)、明確，作為總規(guī)—控規(guī)聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵銜接點(diǎn)和空間平臺(tái)，為控規(guī)階段的規(guī)劃編制提供直接依據(jù)。同時(shí)，管理單元作為控規(guī)層面的空間統(tǒng)籌單元，在實(shí)際編制和實(shí)施過程中可將相應(yīng)的規(guī)劃控制要求和內(nèi)容整合并反饋到發(fā)展單元中來，達(dá)到控規(guī)實(shí)施對(duì)總規(guī)的實(shí)時(shí)反饋，有利于總規(guī)的修編和修訂。

2.2 搭建市區(qū)聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)作的聯(lián)動(dòng)編制平臺(tái)

目前廣州市正大力推進(jìn)新型城市化，規(guī)劃編制面臨著規(guī)劃理念、規(guī)劃組織模式等各方位的革新。規(guī)劃編制特別是控規(guī)的編制，應(yīng)承此次新型城市化規(guī)劃編制新要求的契機(jī)，探索建立市區(qū)聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)作的聯(lián)動(dòng)編制平臺(tái)和機(jī)制。首先，在市區(qū)聯(lián)動(dòng)要求下，重新明確市、區(qū)兩級(jí)政府及相應(yīng)規(guī)劃管理部門的職責(zé)。市一級(jí)部門應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃立法、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)研究和規(guī)劃工作的統(tǒng)籌和指導(dǎo)，將主要職能放在制訂規(guī)劃編制計(jì)劃、規(guī)劃項(xiàng)目立項(xiàng)把關(guān)、規(guī)劃編制技術(shù)和成果審查驗(yàn)收等標(biāo)準(zhǔn)的制訂、成果審查等環(huán)節(jié)中。而區(qū)一級(jí)部門應(yīng)根據(jù)上層部門的要求具體組織規(guī)劃編制工作，其職能應(yīng)放在規(guī)劃前期研究、規(guī)劃組織推進(jìn)、編制進(jìn)度統(tǒng)籌、成果征詢、成果組織上報(bào)等環(huán)節(jié)。

其次，規(guī)劃編制過程中應(yīng)大力嘗試建立部門協(xié)作、多規(guī)融合的協(xié)調(diào)平臺(tái)。規(guī)劃部門召集國(guó)土、水務(wù)、電力、電信、環(huán)衛(wèi)等職能部門組建部門協(xié)作平臺(tái)，重點(diǎn)對(duì)各類設(shè)施和管線的落實(shí)和控制、設(shè)施規(guī)模容量、服務(wù)半徑和范圍進(jìn)行部門間的協(xié)調(diào)和討論，將部門間的矛盾與信息不對(duì)稱等問題消除在規(guī)劃編制階段，確保各類設(shè)施和管線規(guī)劃順利落地建設(shè)。

2.3 構(gòu)建剛?cè)岵?jì)的控規(guī)指標(biāo)體系

廣州控規(guī)層面中“管理單元—細(xì)分地塊”控制體系已沿用多年，但在日常規(guī)劃管理應(yīng)用實(shí)踐中，往往忽視管理單元層面的管控要求和指標(biāo)體系的統(tǒng)籌作用，而將起初預(yù)設(shè)為引導(dǎo)性控制內(nèi)容的細(xì)分地塊指標(biāo)作為規(guī)劃管理的剛性指標(biāo)。然而細(xì)分地塊各項(xiàng)指標(biāo)過于機(jī)械，在城市建設(shè)快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)利益的多重驅(qū)使下，控規(guī)地塊指標(biāo)頻繁遭遇調(diào)整的訴求。因此，結(jié)合廣州市規(guī)劃實(shí)踐，應(yīng)重新梳理“管理單元—細(xì)分地塊”兩者的關(guān)系，強(qiáng)化規(guī)劃管理單元的剛性管控作用，弱化分地塊指標(biāo)剛性強(qiáng)度，依托控規(guī)管理單元，建立控規(guī)剛?cè)岵?jì)的控制體系。

首先，以規(guī)劃管理單元控制指標(biāo)為強(qiáng)制性控制內(nèi)容，以單個(gè)地塊的控制指標(biāo)為指導(dǎo)性內(nèi)容。管理單元的建設(shè)用地規(guī)模、人口規(guī)模、開發(fā)強(qiáng)度規(guī)模等應(yīng)嚴(yán)格按科學(xué)論證的上限指標(biāo)進(jìn)行控制。在遵循規(guī)劃管理單元強(qiáng)制性控制內(nèi)容的前提下，依照一定的程序，可對(duì)單個(gè)地塊的控制指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。但地塊強(qiáng)度指標(biāo)的調(diào)整應(yīng)在整個(gè)管理單元的層面進(jìn)行統(tǒng)籌平衡、增減掛鉤。為保護(hù)公眾利益，在既定的人口規(guī)模前提下，公共設(shè)施、市政配套、開敞空間的規(guī)模和數(shù)量不得減少，但其位置可在管理單元內(nèi)根據(jù)科學(xué)論證后進(jìn)行調(diào)整。其次，為應(yīng)對(duì)難以預(yù)判的市場(chǎng)建設(shè)行為，細(xì)分地塊應(yīng)強(qiáng)化用地兼容的規(guī)劃理念，明確各類用地性質(zhì)的相容性，并進(jìn)一步細(xì)化提出各用地性質(zhì)對(duì)應(yīng)下的各類型建筑的相容性，在用地兼容表的基礎(chǔ)上提出建筑兼容表。為提高用地兼容規(guī)劃的可操作性，應(yīng)同時(shí)制訂合理的用地兼容、建筑兼容實(shí)施指導(dǎo)細(xì)則，以指導(dǎo)規(guī)劃管理工作。

三、結(jié)束語(yǔ)

對(duì)于控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制應(yīng)該剛?cè)岵?jì)，該控制的要嚴(yán)格的控制。該放松的就要放松。首先，就是要把握控制性詳細(xì)規(guī)劃適度性，嚴(yán)格的控制應(yīng)該控制的內(nèi)容。其次就是要把握控制性詳細(xì)規(guī)劃的層次性，要分層次的對(duì)其進(jìn)行管理控制。第三，要充分的把握動(dòng)態(tài)性，充分的認(rèn)識(shí)和面對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制以及管理中存在的不確定性，保證整個(gè)規(guī)劃的可操作性，要真正的把控制性詳細(xì)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性體現(xiàn)出來。此外，控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制還要因地制宜，具備最大的適應(yīng)性。

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