論公務(wù)員財(cái)產(chǎn)社會監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

摘 要：我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度在實(shí)施中雖然取得一定成效，但不盡如人意，其根本原因是片面強(qiáng)調(diào)“內(nèi)部監(jiān)督制約”而忽視了外部監(jiān)督和制約。欲改變這一現(xiàn)狀，必須認(rèn)真貫徹黨的群眾路線方針、保障人民實(shí)現(xiàn)憲法賦予的對國家機(jī)關(guān)工作人員提出批評、檢舉和控告的基本權(quán)利、進(jìn)一步構(gòu)建和加強(qiáng)社會監(jiān)督機(jī)制，建立內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開的重大價(jià)值和積極作用。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開；群眾路線；社會監(jiān)督

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）01-0131-02

我國的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開制度是反腐倡廉的核心制度。自1979年以來，這一制度經(jīng)歷了領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)、公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開的發(fā)展過程，雖然取得了一定成效，但實(shí)施效果并不盡如人意。筆者認(rèn)為，有內(nèi)部申報(bào)而無外部公開，是造成該制度功能和作用發(fā)揮不良的主要的制度漏洞，而這一漏洞產(chǎn)生的原因是因?yàn)槲覀儾扇×艘粭l“內(nèi)部申報(bào)”、以權(quán)力制約權(quán)力的制度模型，忽視了外部公開、以權(quán)利制約權(quán)力的社會監(jiān)督制度功能和作用的發(fā)揮。這一制度漏洞不但導(dǎo)致公民對國家機(jī)關(guān)工作人員提出批評和控告的基本權(quán)利虛置，而且不利于黨的群眾路線方針政策的貫徹實(shí)施，最終形成內(nèi)部監(jiān)督有限而社會監(jiān)督乏力的現(xiàn)狀。欲改變這一現(xiàn)狀，必須重新認(rèn)識貫徹黨的群眾路線方針、保障人民實(shí)現(xiàn)憲法賦予的對國家機(jī)關(guān)工作人員提出批評、檢舉和控告的基本權(quán)利、進(jìn)一步加強(qiáng)社會監(jiān)督，才能實(shí)現(xiàn)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開的制度價(jià)值和積極作用。

一、公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開要堅(jiān)持走群眾路線

緊密依靠人民群眾是我黨一開始領(lǐng)導(dǎo)中國革命就意識到的問題，1945年黨的七大的召開標(biāo)志著黨的群眾路線的確立。然而，必須指出，革命戰(zhàn)爭時(shí)期形成的群眾路線思想具有深刻的時(shí)代烙印，它建立于共同奮斗的使命基礎(chǔ)上，側(cè)重黨對群眾的依賴和人民群眾對革命的支持這樣一種關(guān)聯(lián)性，群眾監(jiān)督的思想沒有被包含在黨的群眾路線中。尤其是沒有達(dá)到將群眾路線轉(zhuǎn)化為社會主義民主，使之成為制度化、民主化和法制化的公民參與制度。因此，如果我們還是僅僅將貫徹執(zhí)行群眾路線方針停留在戰(zhàn)爭年代的“黨群關(guān)系”的層面，而沒有將之提高到國家政治體制改革的層面上，那就不能真正實(shí)現(xiàn)貫徹群眾路線方針的價(jià)值和意義。

二、社會監(jiān)督比內(nèi)部監(jiān)督更有效

公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息公示機(jī)制，作為公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中的一項(xiàng)制度安排，其本質(zhì)在于通過對申報(bào)資料的外部公開，以便于群眾判斷公務(wù)員的私利與公職之間是否存在沖突，從而實(shí)現(xiàn)對公務(wù)員財(cái)產(chǎn)變化的社會監(jiān)督。因此，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開制度依然立足于堅(jiān)持走群眾路線的基本方針。

“盡管與內(nèi)部制約相比，群眾監(jiān)督不擁有太多的實(shí)權(quán)，但是它具有普遍性、經(jīng)常性、實(shí)效性的特點(diǎn)，對發(fā)現(xiàn)腐敗、減少腐敗機(jī)會能夠產(chǎn)生積極的作用?！盵1]首先，與內(nèi)部制約相比，群眾監(jiān)督具有監(jiān)督面廣泛、參與人數(shù)眾多的特征，這一特征決定了群眾監(jiān)督比內(nèi)部監(jiān)督更加真實(shí)和更加全面。常言說得好，群眾的眼睛是雪亮的，在任何一個(gè)監(jiān)督機(jī)制中，群眾的“眼睛”總是多于紀(jì)檢委和監(jiān)察局的“眼睛”的，而多數(shù)人的眼睛所觀察和看到的范圍總是要大于少數(shù)人的觀察范圍的。其次，與內(nèi)部制約相比，群眾監(jiān)督具有經(jīng)常性的特點(diǎn)。在內(nèi)部制約機(jī)制中，監(jiān)督人員并非每時(shí)每刻都是與被監(jiān)督的對象在一起的，不能做到“全天候監(jiān)控”或者“全時(shí)空監(jiān)督”，但是，群眾則時(shí)時(shí)刻刻與被監(jiān)督對象共處于同一個(gè)時(shí)空之中，經(jīng)常能夠從被監(jiān)督對象的日常言談舉止和行為當(dāng)中發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督對象的腐敗線索和跡象，這一特征是內(nèi)部制約機(jī)制所不能具有的。最后，群眾監(jiān)督往往比內(nèi)部監(jiān)督更有實(shí)效，這主要是因?yàn)閮?nèi)部監(jiān)督往往受到公務(wù)員利益共同體的制約和影響，容易產(chǎn)生官官相護(hù)的弊端，也比較容易受到上級領(lǐng)導(dǎo)長官意志的干擾，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督功能失靈。但是群眾監(jiān)督則不會受到官官相護(hù)的影響，也不會受到長官意志的約束，因此比內(nèi)部制約更有實(shí)效。

“一些國家在實(shí)施公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的過程中，也將全面反腐敗的理念蘊(yùn)含其中。在監(jiān)督主體方面，這些國家不再僅限于要求申報(bào)人向有關(guān)機(jī)構(gòu)提交自身財(cái)產(chǎn)狀況的報(bào)告，而是將申報(bào)信息以一定的方式予以公開，接受群眾與社會的監(jiān)督。在監(jiān)督內(nèi)容方面，不僅對公職人員的工資、福利的增長狀況進(jìn)行監(jiān)控，而且對公職人員的個(gè)人以及家庭經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行監(jiān)督。在監(jiān)督手段方面，不再由內(nèi)部少數(shù)人掌握申報(bào)信息，而是采取允許公眾公開查閱、通過媒體發(fā)布、政府網(wǎng)站公開等信息公示機(jī)制。它山之石可以攻玉，這些來自域外的成功經(jīng)驗(yàn)對我們構(gòu)建公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開制度有著積極的借鑒作用?！盵1]

三、社會監(jiān)督便于實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利

社會監(jiān)督主要是指處于人事部門、組織部門和紀(jì)律監(jiān)察部門之外的公民或者其他社會組織在行使民主知情權(quán)、獲得公務(wù)員個(gè)人財(cái)產(chǎn)信息的基礎(chǔ)上，通過批評、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告等基本方式對國家機(jī)關(guān)及其工作人員擁有財(cái)產(chǎn)的合法性與合理性進(jìn)行的監(jiān)督。社會監(jiān)督與國家機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督（例如紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督）的主要區(qū)別在于它是國家機(jī)關(guān)以外的社會組織和公民對公務(wù)員個(gè)人財(cái)產(chǎn)的合法性進(jìn)行的不具有直接法律效力的監(jiān)督。社會監(jiān)督的主要價(jià)值和意義是通過不斷擴(kuò)大公眾政治參與范圍，方便社會公眾了解公務(wù)員財(cái)產(chǎn)情況、合法有序參與監(jiān)督，引導(dǎo)公民依照憲法采取理性的反腐活動，保障憲法賦予公民的基本政治權(quán)利，鼓勵社會公眾監(jiān)督舉報(bào)貪瀆公務(wù)員，提高監(jiān)督實(shí)效。

（一）公民憲法權(quán)利高于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督權(quán)力

我國憲法明文規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。憲法第41條又規(guī)定：中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利。從這兩條規(guī)定來看，公民的憲法權(quán)利是明顯高于紀(jì)檢監(jiān)察部門的內(nèi)部監(jiān)督權(quán)的。換句話說，憲法的上述規(guī)定不但決定了社會監(jiān)督的合憲性與合法性，而且明確了來自社會公眾的監(jiān)督具有超越于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的終極權(quán)力。其次，沒有知情和了解，群眾就無法對公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督。我國憲法賦予公民和社會組織的批評權(quán)和建議權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不能建立在公民和其他社會組織對公務(wù)員個(gè)人財(cái)產(chǎn)狀況不知情和不了解的“沙灘”之上，而只能建立在現(xiàn)實(shí)的、可信的和全面的知情權(quán)的基礎(chǔ)之上，方能保障公民的批評建議權(quán)的理性與合法實(shí)現(xiàn)，并切實(shí)保證人民對公務(wù)員的私利是否與公權(quán)行為有不正當(dāng)?shù)穆?lián)系和交易進(jìn)行有效的監(jiān)督。在我國現(xiàn)實(shí)政治生活中，國家非常重視保障公民實(shí)現(xiàn)批評建議權(quán)，不僅在憲法和法律中保護(hù)公民的監(jiān)督權(quán)，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人也十分重視人民的監(jiān)督工作。鄧小平曾經(jīng)明確指出：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤職、罷免，要求他們在經(jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律的處分?！雹?/p>

（二）公民知情權(quán)高于公務(wù)員隱私權(quán)

在現(xiàn)代，權(quán)力與權(quán)利的沖突是一種較普遍的現(xiàn)象?！肮裰闄?quán)與公務(wù)員隱私權(quán)便是一對相互沖突的權(quán)利。一方面，隱私權(quán)是公民的基本權(quán)利之一，公務(wù)員作為公民有維護(hù)自己私生活的安寧，不受任何人侵犯的權(quán)利；另一方面，公眾有知情了解一切自己想要了解的東西，要求政府決策、社會事務(wù)以及公務(wù)員的行為公開化的權(quán)利?！盵2]公務(wù)員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)數(shù)量、價(jià)值及其來源與商人、社會公眾的財(cái)產(chǎn)來源不同，除去正常的工薪收入和合法繼承等渠道外，有可能與其掌握的公權(quán)力資源有關(guān)，這就決定了公務(wù)員的私人財(cái)產(chǎn)來源具有與公共利益和群體利益具有某種重疊、偶合關(guān)系的特征，這使得公務(wù)員的私人財(cái)產(chǎn)狀況與其公務(wù)員身份和職權(quán)之間有一定的關(guān)聯(lián)性。而那種“公務(wù)員個(gè)人財(cái)產(chǎn)狀況屬于個(gè)人隱私權(quán)”的觀點(diǎn)自然而然地就會把“公民知情權(quán)與公務(wù)員隱私權(quán)的沖突”看作是兩種民事權(quán)利之間的沖突。“也就把沖突的各方一般公民和公務(wù)員作為私法或民法上的主體來看待，把這種沖突看作是兩種私法或民法主體之間的利益沖突?！盵2]這樣的詮釋，忽視了公務(wù)員在社會中的特殊角色，也忽視了公民知情權(quán)在民主政治中的意義，因此是不可取的。

（三）社會監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合

就實(shí)質(zhì)而言，對公務(wù)員財(cái)產(chǎn)的社會監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，是對紀(jì)檢監(jiān)察部門的“內(nèi)部監(jiān)督”的再監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指國家在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的專門機(jī)關(guān)，對其國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否遵守國家法律和紀(jì)律或?qū)τ嘘P(guān)公共事務(wù)的處理是否符合法律和政策予以檢查、調(diào)查、處理或提出建議的制度。這種監(jiān)督具有直接性、經(jīng)常性和法定性等優(yōu)點(diǎn)。但是也存在容易受到官僚體制內(nèi)部保護(hù)機(jī)制的阻隔和干擾、長官意志的控制和壓制等等缺點(diǎn)，有可能導(dǎo)致監(jiān)督乏力乃至名存實(shí)亡。因此，我們需要揚(yáng)長避短，一方面加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的直接、經(jīng)常和法治化的長處，一方面又發(fā)揮社會監(jiān)督不會受到長官意志、官僚制度內(nèi)部保護(hù)機(jī)制干擾的優(yōu)點(diǎn)，內(nèi)外結(jié)合，構(gòu)建起符合“民主集中制”的對公務(wù)員財(cái)產(chǎn)進(jìn)行有效監(jiān)督和控制的反腐倡廉機(jī)制。唯有如此，才能在公民參與、民主制約的基礎(chǔ)上，構(gòu)建起符合民主法制時(shí)代發(fā)展潮流的當(dāng)代反腐倡廉機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)社會主義民主法治的理想未來提供基本保證。

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