由南海問題看我國海上行政執(zhí)法模式

摘 要：南海問題是目前我國的熱點問題，而海上行政執(zhí)法是國家海上管轄權(quán)的運用和實施，是維護我國海洋權(quán)益、保障海洋安全最重要的手段。縱觀有代表性的國家，其海上行政執(zhí)法模式大體可分為兩類，如以美國為代表的相對集中統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法模式和以英國為代表的相對分散多部門的海上行政執(zhí)法模式。我國現(xiàn)行海上行政執(zhí)法模式可歸結(jié)為相對分散多部門的。面對日益嚴峻的海洋形勢，我國正在改革為相對集中統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法模式。

關(guān)鍵詞：海上行政執(zhí)法；執(zhí)法模式；統(tǒng)一型執(zhí)法；分散性執(zhí)法

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）01-0129-02

一、海上行政執(zhí)法模式

1.海上行政執(zhí)法模式的含義

海上行政執(zhí)法，是國家海上行政執(zhí)法主體執(zhí)行海洋活動的總稱，是一國行政執(zhí)法體系的重要組成部分之一[1]96。海上行政執(zhí)法的內(nèi)容豐富，涉及海洋權(quán)益維護、海洋資源和環(huán)境保護、海域使用管理等。

按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，“模式”是指“某種事物的標準性形式或固定格式”[2]23。我國海上執(zhí)法模式具體包括執(zhí)法主體的設(shè)置、權(quán)限劃分和執(zhí)法活動中職權(quán)的運作方式等。海上執(zhí)法模式是海上行政執(zhí)法體制的外在表現(xiàn)形式，海上行政執(zhí)法體制是海上執(zhí)法模式的內(nèi)在決定因素。從一定意義上講，有什么樣的海上行政執(zhí)法體制就有什么樣的海上執(zhí)法模式。在執(zhí)法模式中，行政職權(quán)是核心或?qū)嵸|(zhì)問題。海上行政執(zhí)法模式具有規(guī)范性和技術(shù)性、廣泛性、綜合性和復雜性。

2.海上行政執(zhí)法模式的分類

集中統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法模式。即由單獨的執(zhí)法機構(gòu)實施集中統(tǒng)一的海上執(zhí)法。該模式又可分為兩種類型，一種是行政部門專門執(zhí)法，在海上設(shè)立單個機構(gòu)執(zhí)法，一般掛靠著或者隸屬于政府的某個行政部門；另一種是軍隊執(zhí)法。目前，世界上許多沿海國家，絕大部分都擁有統(tǒng)一的海上執(zhí)法力量，這些國家包括：美國、日本、韓國等。比如美國的海岸警衛(wèi)隊，幾乎涉及所有涉海部門的工作[3]。

分散多部門的海上行政執(zhí)法模式。有的國家是多個部門執(zhí)法，其中部分國家包括軍隊執(zhí)法，如德國。

3.兩種不同的海上行政執(zhí)法模式之比較

首先在執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置上有所不同。分散多部門的海上執(zhí)法模式是針對特定的領(lǐng)域設(shè)立相應(yīng)的執(zhí)法機構(gòu)。它的優(yōu)勢之處是，專業(yè)的條件、設(shè)備和人員能被各執(zhí)法機構(gòu)全力配備，而且他們對特定領(lǐng)域、行業(yè)內(nèi)的執(zhí)法活動非常熟悉，管理效率高。但在實踐活動中也存在很多缺點，由于執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置比較分散，各機構(gòu)的權(quán)限較狹窄，不能很好地從宏觀上進行全面把握和綜合考慮。而集中統(tǒng)一的海上執(zhí)法模式的海上執(zhí)法機構(gòu)是統(tǒng)一、單獨的，其優(yōu)點是可以避免和消除分散多部門的海上執(zhí)法模式下政出多門、職權(quán)交叉的弊端，有效提高執(zhí)法權(quán)運作效率。但是，集中統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法模式往往被一國現(xiàn)有的管理體制和立法所限制，需要通過改革管理體制或者進一步修改或制定法律來進行不斷提高。

其次是海上執(zhí)法隊伍的職能配置不同。分散多部門的海上行政執(zhí)法模式下各海上執(zhí)法隊伍的職能配備也是趨向于專業(yè)化，將緝私、漁政等執(zhí)法權(quán)分配到不同的部門。但在實踐中容易產(chǎn)生職權(quán)交叉或各機構(gòu)互相推諉的情形。而集中統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法模式開辟了新的專業(yè)執(zhí)法的權(quán)限配置，由一個主要政府機關(guān)來集中行使多種海上執(zhí)法職能，但這就要求執(zhí)法人員具有更高的素質(zhì)。

最后是海上執(zhí)法資源配置不同。在分散多部門的海上行政執(zhí)法模式下，有限的經(jīng)費、資源，如果各部門間沒有一個統(tǒng)一領(lǐng)導機關(guān)或者協(xié)調(diào)機制，執(zhí)法資源只歸各部門自己調(diào)配和使用，容易造成執(zhí)法資源的匱乏或浪費。而在集中統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法模式下，執(zhí)法人員、裝備設(shè)施等資源是在內(nèi)部分配，可以較好地避免不同部門間爭權(quán)奪利現(xiàn)象的發(fā)生，有助于資源的有效配置。

二、有代表性海洋國家的海上行政執(zhí)法模式及其分析

1.相對集中統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法模式

美國海上執(zhí)法力量主要有四支，分別是海岸警衛(wèi)隊、海關(guān)與邊境保護局、移民與海關(guān)執(zhí)行局和海洋漁業(yè)局[4]。聯(lián)邦法律規(guī)定，海岸警衛(wèi)隊在美國管轄海域執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行所有法律，主要負責海上治安管理、海難救助、海洋環(huán)境保護和海上防災(zāi)等，海岸警衛(wèi)隊隸屬國土安全部，是美國五大武裝力量中唯一擁有平時執(zhí)法權(quán)的隊伍。

日本負責海上執(zhí)法工作的是海上保安廳。日本海上保安廳負責執(zhí)行所有海洋法律、法規(guī)，其主要任務(wù)是：貫徹執(zhí)行國家海上法令，監(jiān)督海上法令執(zhí)行，維護海上交通安全；保護海洋環(huán)境，防止海洋污染；實施海難救助等。它既是維護海上治安和保障傳播安全的專門機構(gòu)，也是日本防衛(wèi)體制和海軍后備力量的主要組成部分。

2.相對分散多部門的海上行政執(zhí)法模式

英國海洋管理事務(wù)起步較早，是實行分散管理體制的典型國家。其海洋管理機關(guān)主要有4個：運輸部負責鐵路、公路、民航和海運運輸事務(wù)，并主管海上交通安全和防治海洋污染工作；內(nèi)政部負責打擊恐怖活動，保障邊境安全；稅務(wù)和海關(guān)總署負責征稅和打擊走私；環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部負責海洋漁業(yè)管理。此外，英國還成立了海洋管理協(xié)調(diào)機構(gòu)即海洋科學技術(shù)和海洋地產(chǎn)委員會，協(xié)調(diào)處理各部門之間的海洋管理事務(wù)。

俄羅斯屬于按行業(yè)分部門也即相對分散多部門的海上行政執(zhí)法模式，涉海部門主要包括：自然資源部、邊防總局、海關(guān)等。俄羅斯于2001年成立聯(lián)邦海洋委員會，作為海洋領(lǐng)域跨部門的高層決策協(xié)調(diào)機構(gòu)。海洋委員會的主要職責有三項：一是制定綜合性的海洋發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，將其中各項工作分派給相關(guān)部門和單位，并監(jiān)督其執(zhí)行；二是協(xié)調(diào)跨部門、跨地區(qū)的海洋事務(wù)；三是開展人員培訓、提供業(yè)務(wù)咨詢等。俄羅斯各涉海部門作業(yè)大都使用自己部門的海上力量進行作業(yè)，各海上執(zhí)法隊伍只有一個基礎(chǔ)分工，而且俄地方政府沒有執(zhí)法隊伍。

3.集中統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法模式對我國的借鑒意義

集中統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法模式是實現(xiàn)海洋綜合管理的基礎(chǔ)，越來越多的國家實施集中統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法模式。該模式一般具有以下四個方面的基本特征：

執(zhí)法主體的法定化。許多國家都通過立法例如專門立法，如美國《海岸警衛(wèi)隊法》、日本《海上保安廳法》等，明確海上執(zhí)法主體的隸屬、機構(gòu)設(shè)置、性質(zhì)、任務(wù)等，賦予本國海上統(tǒng)一執(zhí)法的權(quán)限和職能，以及處罰、搜查、扣押、逮捕、起訴等職權(quán)。

執(zhí)法區(qū)域的廣闊性。海上執(zhí)法的范圍覆蓋了港口、航道、出?？凇?nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架等國家管轄海域。通?？衫眠h視設(shè)備包括雷達、衛(wèi)星加強對相關(guān)海域的監(jiān)控；有時對重點海域派出船舶與飛機實施巡航，對可疑活動進行監(jiān)視、跟蹤、攔截。

機構(gòu)精簡、順暢高效。據(jù)統(tǒng)計，美國海岸警衛(wèi)隊共有38 000名現(xiàn)役人員，9 000名預備役人員和34 000名輔助保障人員，韓國海洋警察廳現(xiàn)有人員近8 000人，建立海洋情報信息綜合處理系統(tǒng)，在內(nèi)部之間與政府部門之間實行情報信息的高度共享，提高了指揮和控制的效率。

裝備精良、功能齊全。根據(jù)日常海上執(zhí)勤以及能快速處置應(yīng)急事件的需要，裝備有各種不同類型、用途的船艦和飛機，既有平時執(zhí)勤需要的巡邏船舶和飛機，又有專門用于海上災(zāi)難處置的海難救助船舶和飛機，還有用于海洋科研和環(huán)保的海洋調(diào)查船等。

三、我國海上行政執(zhí)法模式的現(xiàn)狀及存在的問題和完善建議

1.我國海上行政執(zhí)法模式的現(xiàn)狀及存在的問題

目前，根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，將重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。新組建的國家海洋局的主要職責是擬定海洋發(fā)展規(guī)劃，實施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護等，并以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導，推進海上統(tǒng)一執(zhí)法。但我國主要海上行政執(zhí)法主體之一的中國海事，仍保留原有建制。

在國務(wù)院發(fā)布機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案以前，我國的海上執(zhí)法模式是在1998年政府機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來的。其中主要有5支隊伍：中國公安邊防海警部隊簡稱中國海警；海關(guān)總署緝私局海上緝私警察；國家海洋局的中國海監(jiān)；國家海事局的中國海事；漁業(yè)局（漁政局）的中國漁政。我國之前的海上執(zhí)法體制是以分散管理為主的模式。我國沒有一支海上綜合執(zhí)法力量，其現(xiàn)狀主要是：分散立法，因而較易形成有利于本部門的事項則爭管，而需要耗費人力財力的則不愿管的現(xiàn)象；執(zhí)法權(quán)較分散，加之諸多部門存在“條條塊塊”隸屬關(guān)系，因而形成“群龍鬧?！钡墓芾砀窬?；海上執(zhí)法的人員和設(shè)備總量不少，但職責重疊，形不成合力；分散了國家財力，增加了執(zhí)法成本。

2.對建立我國集中統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法模式的建議

應(yīng)通過立法明確海上綜合執(zhí)法隊伍的執(zhí)法主體資格、職能、執(zhí)法程序和執(zhí)法手段，這是一個根本性的問題。設(shè)立權(quán)責層級較高的海洋管理部門。在中央，應(yīng)建立國家海洋事務(wù)領(lǐng)導和協(xié)調(diào)機構(gòu)。盡管我國擬重組國家海洋局，但中國海事等海上執(zhí)法力量并未組合進入；況且國家海洋局由國土資源部管理，其級別甚至低于地方政府，“條塊”機制需要中央層級機構(gòu)的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)。

應(yīng)盡快對綜合性海洋行政管理機構(gòu)的人員隊伍、機構(gòu)建制、運行機制等進行整合。在地方，提高對海洋綜合管理的認識，建立相應(yīng)的海洋統(tǒng)一綜合管理機構(gòu)，配合和協(xié)調(diào)中央的海洋管理工作。在精兵簡政的原則上盡量充實海上行政執(zhí)法的第一線，隊伍建設(shè)可以從海軍分流一部分，并可持續(xù)從海軍、武警、海洋等院校培養(yǎng)和選送；乃至艦艇也可以從海軍調(diào)撥一部分。

隨著國際海洋法新秩序的建立，國際海洋事務(wù)迅猛發(fā)展。在此特殊國際環(huán)境下，我國應(yīng)抓住時機，結(jié)合國情并借鑒其他國家的寶貴經(jīng)驗，盡快建立相對集中統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法模式，為我國的經(jīng)濟發(fā)展、海洋權(quán)益的維護保駕護航。

參考文獻：

[1]李明春.海洋權(quán)益與中國崛起[M].北京：海洋出版社，2007.

[2]現(xiàn)代漢語詞典（第五版）[K].北京：商務(wù)印書館，2005.

[3]何忠龍，任興平，馮永利.我國海上綜合執(zhí)法的特點及對策[J].海洋開發(fā)與管理，2008（1）：31-35.

[4]秦虎，石莉.美國的新海洋管理體制[J].海洋信息，2006（3）：24-26.