負(fù)面清單模式引入稅費(fèi)改革的可行性分析與風(fēng)險(xiǎn)控制

中圖分類號(hào)：F812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

摘要：隨著我國的稅收機(jī)制法制化，政府收入機(jī)制規(guī)范化和國家預(yù)算法制化的深入，稅費(fèi)改革成為治理整頓預(yù)算外資金、規(guī)范政府收入機(jī)制和提高預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占GDP比重的重要途徑。稅費(fèi)改革，就是將可以改為稅收形式的收費(fèi)改為規(guī)范化的稅收，對(duì)應(yīng)當(dāng)保留的收費(fèi)加以規(guī)范并加強(qiáng)管理，堅(jiān)決取締亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派。近年來我國的稅費(fèi)改革雖然成果顯著，但都傾向于將個(gè)別影響較大的費(fèi)改革為稅收來進(jìn)行管理，而沒有從管理模式，征收方式，使用方式上去進(jìn)行宏觀的區(qū)分和把握，同樣缺乏制度創(chuàng)新。本文擬從負(fù)面清單的管理模式引入稅費(fèi)改革的角度分析引入的風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：負(fù)面清單；稅費(fèi)改革；風(fēng)險(xiǎn)控制

隨著上海自貿(mào)區(qū)第一次提出了負(fù)面清單的概念，這種負(fù)面，消極的管理模式第一次走入大家視線。事實(shí)上，“負(fù)面清單”的意義，并不僅僅在于列出禁止或限制的投資領(lǐng)域目錄，更重要的是從控制開放到自由開放的思路演變。上海自貿(mào)區(qū)體現(xiàn)的是國家戰(zhàn)略，在試點(diǎn)政策中，涉及制度創(chuàng)新的內(nèi)容很多，最核心的是行政管理體制改革，“負(fù)面清單”以外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則，由核準(zhǔn)制改為備案制。實(shí)行“負(fù)面清單”管理后，應(yīng)怎樣調(diào)整工作方式，建立哪些配套機(jī)制，適應(yīng)“事前防范”到“事后監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變，這才是“負(fù)面清單”制度誕生后應(yīng)有的思考?！胺ú唤辜丛试S”，說到底，“負(fù)面清單”管理模式是要探索在新型政府架構(gòu)下，處理比以往復(fù)雜得多的行政管理工作。從這個(gè)角度說，“負(fù)面清單”是政府權(quán)力邊界的初步圈定，也是行政管理體制改革的新方向—通過改革充分釋放開放紅利。因此，“負(fù)面清單”模式對(duì)行政管理改革的倒逼，對(duì)于行政理念的革新，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)為制度驅(qū)動(dòng)的意義則更為重要。

而負(fù)面清單管理模式于稅費(fèi)改革又有何意義呢？從稅費(fèi)改革概念來看，稅費(fèi)改革是指在對(duì)現(xiàn)有的政府收費(fèi)進(jìn)行清理整頓的基礎(chǔ)上，用稅收取代一些具有稅收特征的收費(fèi)，通過進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，初步建立起以稅收為主，少量的、必要的政府收費(fèi)為輔的政府收入體系。可見其實(shí)質(zhì)是為規(guī)范政府收入機(jī)制而必須采取的一項(xiàng)重大改革舉措?，F(xiàn)在的政府收費(fèi)存在著缺乏嚴(yán)格統(tǒng)一的法律依據(jù)、政出多門、規(guī)范性文件法律效率低、隨意性大、行政收費(fèi)界定不科學(xué)、無公開監(jiān)管等問題。行政收費(fèi)的規(guī)范既涉及到政府管理體制改革，又涉及國家財(cái)稅體制改革，所以不能僅依靠立法規(guī)范行政收費(fèi)權(quán)，還要在立法完成之前引入科學(xué)的管理體制對(duì)現(xiàn)有收費(fèi)進(jìn)行梳理。要解決這些問題，具體做法就是政府通過清單承諾的形式對(duì)未來一年或幾年的政府收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行列舉，并承諾清單之外的項(xiàng)目均不進(jìn)行收費(fèi)。同時(shí)，對(duì)于清單的制定和修改都要經(jīng)過相關(guān)公眾的聽證，最終公布也要通過人大代表進(jìn)行投票。這樣，對(duì)于公眾而言，不僅可以對(duì)原先雜亂無章的政府收費(fèi)有一個(gè)直觀、清晰的了解，而且可以對(duì)政府收費(fèi)進(jìn)行有效的監(jiān)督。

一、“負(fù)面清單”引入稅費(fèi)改革可能存在的問題

負(fù)面清單制度引入稅費(fèi)改革看似在釋放制度紅利，但其潛在風(fēng)險(xiǎn)也是不容小覷?！耙环啪蛠y、一亂就收、一收就死”，人們?cè)?jīng)這樣描述行政體制改革時(shí)常遭遇的困局。負(fù)面清單管理模式的引入可能面臨何種潛在風(fēng)險(xiǎn)？又應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)這些難題？

（一）負(fù)面清單給予政府清單制定權(quán)是否屬抱薪救火？

負(fù)面清單作為一種管理模式應(yīng)用于行政管理，在轉(zhuǎn)變政府職能，加速政府簡(jiǎn)政放權(quán)等方面的作用是毋庸置疑的。然而，稅費(fèi)改革的核心是稅費(fèi)的法治化，即依法收費(fèi)，依法治費(fèi)，建立法制化、規(guī)范化的政府收入格局。進(jìn)行收費(fèi)立法，制定統(tǒng)一的行政收費(fèi)法規(guī)。強(qiáng)化執(zhí)收單位與繳費(fèi)者的法律意識(shí)，做到有法可依。①從這個(gè)方面而言，政府收費(fèi)負(fù)面清單的制定修改權(quán)，作為一種行政權(quán)力最終是由政府實(shí)施的。而且負(fù)面清單從本質(zhì)而言是一種政府承諾。這些都與稅費(fèi)法治化的愿景背道而馳，并且，給予政府制定清單的權(quán)力也存在極大風(fēng)險(xiǎn)，可能養(yǎng)成滋生權(quán)力尋租和腐敗溫床。

（二）對(duì)于負(fù)面清單可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)寄希望于立法和監(jiān)管的完善是否可行？

負(fù)面清單制度下，需要一套獨(dú)立于政府權(quán)力之外的監(jiān)管體系和作為最后防線的法律保障。但是現(xiàn)行監(jiān)管體系存在不獨(dú)立、不完善、不具有公信力和威懾力等諸多問題。而立法受程序限制又往往曠日持久，嚴(yán)重滯后。面對(duì)一觸即發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管體系和法律保障是否能成為救命的稻草，尚待證明。

（三）負(fù)面清單引入稅制尚無先例可循，如何科學(xué)制定具體清單？

前面提到，負(fù)面清單制度在其他國家雖然被廣泛應(yīng)用于社會(huì)管理的不同領(lǐng)域，但諸多集中在金融投資領(lǐng)域，對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域等對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行負(fù)面限制，極少數(shù)將其引入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。唯有印度于2012年將負(fù)面清單模式引入服務(wù)稅的改革，又規(guī)定應(yīng)繳納服務(wù)稅的服務(wù)名目轉(zhuǎn)變?yōu)闊o需繳納服務(wù)稅的服務(wù)類目，印度政府改革的目的是為了統(tǒng)一名目繁雜的服務(wù)稅同時(shí)穩(wěn)定稅基，擴(kuò)大稅源。②但針對(duì)稅費(fèi)改革涉及重點(diǎn)問題引入清單制度并無先例可循。如何制定符合國情，既能體現(xiàn)改革目標(biāo)又能平穩(wěn)過渡的負(fù)面清單，再者清單承諾是否風(fēng)險(xiǎn)可控、侵蝕稅基這些都是亟待解決的問題。

二、針對(duì)問題的對(duì)策分析

如果因?yàn)橛酗L(fēng)險(xiǎn)而不引入，則所有的改革都不可能發(fā)生。“變則通，通則久”而變必然會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是能在風(fēng)險(xiǎn)來臨之前進(jìn)行沙盤預(yù)演，提出合理可行的風(fēng)險(xiǎn)解決方案。針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)，提出如下幾點(diǎn)應(yīng)對(duì)意見：

（一） 進(jìn)一步完善法律和管理制度建設(shè)

完善稅費(fèi)改革法律建設(shè)核心就是在落實(shí)稅費(fèi)法定原則。具體而言就是在國家法律層面制定一部統(tǒng)一的《行政收費(fèi)法》，既是保護(hù)公民、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，落實(shí)憲法“依法治國”理念，又是健全行政法律體系，推進(jìn)依法行政的重要舉措，另外也有助于從源頭上防止權(quán)力腐敗。行政收費(fèi)立法，應(yīng)貫徹公平效率原則、成本補(bǔ)償原則、受益原則以及法治原則。應(yīng)本著減少收費(fèi)，建設(shè)服務(wù)型政府的原則，明確行政收費(fèi)的法定要素，提升行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)的權(quán)威性。并且在堅(jiān)持收費(fèi)主體法定化的同時(shí)加大監(jiān)督和問責(zé)力度。③完善立法不僅要在宏觀上制定《行政收費(fèi)法》而且要對(duì)清單的制定和修改權(quán)限加以法律限定，具體規(guī)范清單制定主體，實(shí)施主體，實(shí)施對(duì)象，修改期限，監(jiān)管機(jī)制，聽證程序和救濟(jì)方式等內(nèi)容。

完善管理制度建設(shè)就是要依照公共財(cái)政理念，對(duì)行政收費(fèi)進(jìn)行合理高效的管理。首先應(yīng)當(dāng)將行政收費(fèi)納入預(yù)算內(nèi)管理，并且堅(jiān)持收支兩條線，其核心內(nèi)容是將預(yù)算外收支納入預(yù)算管理范圍，形成完整統(tǒng)一的各級(jí)預(yù)算，提高法制化和監(jiān)督水平。其次完善行政收費(fèi)的許可證制度，同意行政收費(fèi)票據(jù)制度和年審監(jiān)督制度。第三要建立收費(fèi)公示制度。信息公開是公民參與以及社會(huì)監(jiān)督的前提。負(fù)面清單對(duì)于政府收費(fèi)的公開就意味著收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)主體、收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)對(duì)象等信息，都應(yīng)該向社會(huì)公開，并接受社會(huì)監(jiān)督。

（二）進(jìn)一步完善監(jiān)管和公民參與制度建設(shè)

面對(duì)各項(xiàng)改革，政府首先想到的就是風(fēng)險(xiǎn)可控。而針對(duì)負(fù)面清單帶來的更多風(fēng)險(xiǎn)，行政監(jiān)管機(jī)制需要提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和應(yīng)對(duì)能力。行政收費(fèi)具有無償性和強(qiáng)制性特征，使得它極易成為行政機(jī)關(guān)獲取部門私利的一種方式，須加以嚴(yán)格的監(jiān)督和控制。所以引入負(fù)面清單的同時(shí)必須完善對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的法律途徑，加大對(duì)非法收費(fèi)，不合理收費(fèi)的監(jiān)督和問責(zé)力度。除社會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督以外，最常規(guī)的方式應(yīng)該是行政監(jiān)督和立法監(jiān)督，如審計(jì)機(jī)關(guān)、財(cái)政部門、物價(jià)部門等根據(jù)各自職責(zé)范圍對(duì)行政收費(fèi)的監(jiān)督，各級(jí)人大機(jī)關(guān)對(duì)行政收費(fèi)的預(yù)算監(jiān)督。同時(shí)也要加快實(shí)現(xiàn)行政收費(fèi)的透明化和公開管理，明確違法收費(fèi)的法律后果，對(duì)各種違法設(shè)定和實(shí)施的行政收費(fèi)應(yīng)追究行政責(zé)任、法律責(zé)任。④同時(shí)可以嘗試實(shí)行負(fù)面清單年審制度，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正一些不合理的收費(fèi)行為，對(duì)提高清單制定主體的能力，規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)行為，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境起到了積極地促進(jìn)作用。

完善公民監(jiān)督制度。鄧小平指出“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部”。而完善公民監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的根本途徑在于其制度化?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行.制度不好可以使好人無法充分作好事，甚至?xí)呦蚍疵妗薄Ｊ聦?shí)上，清單管理模式本就是通過更加公開透明的方式倒逼改革。公開就是最好的監(jiān)督，與此同時(shí)配合人大監(jiān)督，聽證程序等制度來完善公民的監(jiān)督，幫助其行使權(quán)利。

（三）進(jìn)一步完善聽證程序和程序公開制度建設(shè)

建立統(tǒng)一的政府收費(fèi)負(fù)面清單制定和修改程序是對(duì)行政收費(fèi)行為的必要控制，實(shí)體正義必須且只能通過程序正義實(shí)現(xiàn)。從清單內(nèi)容設(shè)定角度講，正當(dāng)程序原則要求政府對(duì)需要收費(fèi)的事項(xiàng)事先予以公布，廣泛征求和聽取行政相對(duì)人、特別是利害關(guān)系人的意見。方案形成后要以足以為公眾知曉的方式公開，接受公眾的評(píng)議和評(píng)價(jià)。作出決定后還要依法予以公告，讓社會(huì)成員廣為知曉。從行政收費(fèi)行為實(shí)施的層面講，正當(dāng)程序原則要求行政主體實(shí)施行政收費(fèi)時(shí)，必須遵守法律規(guī)定的基本步驟、方式和時(shí)限等程序規(guī)定，這些規(guī)定通常應(yīng)包括亮明身份、出示收費(fèi)執(zhí)法證件、說明理由、告知收費(fèi)依據(jù)、填寫收費(fèi)登記、提供統(tǒng)一收費(fèi)收據(jù)、統(tǒng)一入賬專戶儲(chǔ)存以及告知不服收費(fèi)的救濟(jì)途徑等等。

負(fù)面清單既然性質(zhì)上來說是一種政府承諾，則其制定和修改就必須嚴(yán)格的遵循一定的程序，且要做到公開透明。從穩(wěn)定政府公信力的角度來講，清單的修改不宜過頻繁，否則有朝令夕改之嫌；從順應(yīng)時(shí)代發(fā)展而言，清單的內(nèi)容要對(duì)環(huán)境的變化作出及時(shí)有效的修改。所以亟需解決的就是制定一套兼具科學(xué)性、可操作性的負(fù)面清單制定和修改實(shí)施細(xì)則。這套細(xì)則應(yīng)標(biāo)明制定清單的依據(jù)、制定、通過、公布以及修改的具體程序。聽證程序普遍應(yīng)用于立法和公共決策過程中，是維護(hù)公民權(quán)益，約束公權(quán)力的重要手段。典型如加拿大《使用者收費(fèi)法》規(guī)定，管理當(dāng)局在設(shè)立新的收費(fèi)項(xiàng)目或修訂收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之前，必須經(jīng)過聽證程序。政府未履行這些程序，或者未經(jīng)協(xié)商和達(dá)成一致意見的，不能實(shí)施收費(fèi)。

五、結(jié)語

綜合分析，負(fù)面清單管理模式引入稅費(fèi)改革是具有可行性和具體可操作性的，縱然清單模式存在不少風(fēng)險(xiǎn)，可以看出改革必然伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，而在上海自貿(mào)區(qū)這塊先試先行的土地上，承載著比風(fēng)險(xiǎn)更多的希望?？偟膩碚f，負(fù)面清單管理模式引入稅費(fèi)改革是利大于弊。

注釋：

①參見江西省價(jià)格理論研究所課題組：“行政收費(fèi)規(guī)范化管理問題研究”，載《價(jià)格月刊》2005年第7期。

②SeeRanjeet Mahtani and Divya Jeswant.”India： \"negative list\" approach to taxing services adopted.” [Tax Planning International Indirect？Taxes] 2012， 10（5）， 4-7

③參見肖明：“行政收費(fèi)制度的法理研究”，載《政府法制研究》2010年第12期（總第220期）。

④參見趙全厚：《論公共收費(fèi)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2007年版。

參考文獻(xiàn)：

著作類：

[1]趙全厚：《論公共收費(fèi)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2007年版。

[2]高培勇：《中國稅費(fèi)改革問題研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004年版。

[3]鄭文范主編：《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，東北大學(xué)出版社2002年版，第140頁。

論文類：

[1]肖明：“行政收費(fèi)制度的法理研究”，載《政府法制研究》2010年第12期（總第220期）。

[2]王慶：“我國稅費(fèi)改革的歷程、特征及指導(dǎo)原則探析”，載《湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期。

[3]鄭淑芳：“準(zhǔn)公共物品的內(nèi)涵及其分類”，載《河南財(cái)政稅務(wù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2003年10月第17卷第5期。

[4]江西省價(jià)格理論研究所課題組：“行政收費(fèi)規(guī)范化管理問題研究”，載于《價(jià)格月刊》2005年第7期。

[5][美]E·G·菲呂博騰、R·S·配杰威齊：“產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)理論：近期文獻(xiàn)的一個(gè)綜述”，載《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店1994年版，第204頁。

[6]Ranjeet Mahtani and Divya Jeswant.”India： \"negative list\" approach to taxing services adopted.” [Tax Planning International Indirect Taxes] 2012， 10（5）

作者簡(jiǎn)介：張長(zhǎng)國，男，副教授，黃河科技學(xué)院商貿(mào)學(xué)院；

崔蕓羲，女，碩士，華南理工大學(xué)法學(xué)院法律碩士。