土地征轉(zhuǎn)分離制度淺析

中圖分類號(hào)：F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

摘要：此文討論中，首先引入與土地征收審批制度相關(guān)的基礎(chǔ)理論，以便對(duì)本文的觀點(diǎn)闡明建立基礎(chǔ)；對(duì)土地征收、轉(zhuǎn)用審批制度進(jìn)行歷史、背景、發(fā)展、問(wèn)題等的客觀闡述，有利于理解與探討“征轉(zhuǎn)分離”制度的風(fēng)險(xiǎn)與優(yōu)勢(shì)；然后，將征轉(zhuǎn)分離與征轉(zhuǎn)一體進(jìn)行對(duì)比研究，深一步證明在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的大背景下，城市化、工業(yè)化進(jìn)程加快的今天，建設(shè)用地需求急速上升，導(dǎo)致“征轉(zhuǎn)分離”制度的出現(xiàn)是具有歷史意義。在文中加入現(xiàn)行土地審批模式的問(wèn)題，總結(jié)出土地審批模式的完善優(yōu)化措施。

關(guān)鍵詞：土地征收審批；土地征轉(zhuǎn)分離；征轉(zhuǎn)一體；土地審批模式

一、 土地征轉(zhuǎn)分離的相關(guān)理論基礎(chǔ)

土地審批制度

土地審批制度是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法審查相對(duì)人的申請(qǐng)，并決定是否準(zhǔn)許申請(qǐng)人從事某種活動(dòng)或者實(shí)施某種行為的各項(xiàng)具體制度的總稱，具體包括規(guī)定審批機(jī)關(guān)、審批事項(xiàng)設(shè)定、審批職能、審批范圍、申請(qǐng)、審查及審批程序、費(fèi)用及監(jiān)督檢查、撤銷、變更審批的方式等方面的制度。[1]土地審批制度是行政審批制度中的一個(gè)子審批制度，符合以上行政審批制度各項(xiàng)設(shè)定，土地審批制度具體包括：審批程序、審批權(quán)限、審批材料等方面的內(nèi)容。

土地征收制度

土地征收是指國(guó)家因進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)的需要，強(qiáng)制的將屬于集體所有的土地收歸國(guó)有，并給予一定補(bǔ)償?shù)男袨?，是政府?qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定：“除法律另有規(guī)定外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。”

土地征轉(zhuǎn)分離

“征轉(zhuǎn)分離”，即土地征收和農(nóng)用地（未利用地）轉(zhuǎn)用相對(duì)分離，指在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，將重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域和近期建設(shè)項(xiàng)目用地涉及的集體土地先行征收，再根據(jù)開發(fā)需要和年度農(nóng)用地（未利用地）轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)等情況，適時(shí)實(shí)施轉(zhuǎn)用。

二、土地征轉(zhuǎn)分離制度的研究背景

土地是人類賴以生存與發(fā)展的根本，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。改革開放至今，我國(guó)廣闊的土地面積為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，依托于廉價(jià)的勞動(dòng)力資本和低廉的土地價(jià)格，借助于經(jīng)濟(jì)全球化與跨國(guó)公司國(guó)際間轉(zhuǎn)移的良好機(jī)遇，我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值已翻了幾翻，人均GDP也有了顯著提高。

而長(zhǎng)期不注重可持續(xù)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境，也為我國(guó)今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下了隱憂。將近30年的時(shí)間里，我國(guó)的耕地面積已經(jīng)減少了1億多畝，達(dá)到18億畝的耕地紅線。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，建設(shè)用地越來(lái)越緊張，各類矛盾進(jìn)一步加劇，有關(guān)土地問(wèn)題的上訪案件占到上訪總數(shù)的40%，其中一半以上涉及征地問(wèn)題，土地問(wèn)題已經(jīng)為我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展敲響了警鐘，如何高效的利用土地，化解當(dāng)前積聚在土地領(lǐng)域的矛盾，改善當(dāng)前的土地征制度，最大限度的保護(hù)廣大農(nóng)村勞動(dòng)人民的利益，是我國(guó)當(dāng)前和未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的工作重點(diǎn)。

土地征轉(zhuǎn)制度是我國(guó)保護(hù)土地資源的主要手段，在提高土地資源使用效率、保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益、保證土地資源使用的合法合理性方面發(fā)揮著重要的作用。然而，值得注意的是，近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)一體化進(jìn)程的加快，現(xiàn)有土地征轉(zhuǎn)不分離的弊端日益顯現(xiàn)出來(lái)，如土地審批征收過(guò)程中的貪污腐敗現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重、土地征收過(guò)程不規(guī)范、違法用地現(xiàn)象日益猖獗、對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)偏低，不能很好的支持其安家落戶等，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，不利于土地資源的合理利用。出現(xiàn)上述現(xiàn)象時(shí)有多方面原因的，首先是我國(guó)對(duì)土地征收的相關(guān)法律法規(guī)并不健全，給某些不法分子帶來(lái)了可乘之機(jī)，其次是當(dāng)前我國(guó)的土地征轉(zhuǎn)制度已經(jīng)不適用于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，無(wú)論是征收方式還是具體做法均存在缺陷，且未有相關(guān)部分對(duì)該過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，如現(xiàn)有的土地征轉(zhuǎn)制度對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村相關(guān)人員的安置等方面的規(guī)定均存在不合理性，已經(jīng)不能滿足我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。因此，要從根本上解決上述問(wèn)題，必須改善當(dāng)前我國(guó)的土地征轉(zhuǎn)制度，完善相關(guān)法律法規(guī)及監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的順利實(shí)現(xiàn)掃清障礙，奠定基礎(chǔ)。

三、土地征轉(zhuǎn)分離制度的研究意義

（1）有利于保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，為和諧社會(huì)的建設(shè)作出貢獻(xiàn)

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是人口大國(guó)，農(nóng)業(yè)在促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用，而耕地是農(nóng)業(yè)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)土地征轉(zhuǎn)制度中存在的一系列問(wèn)題及農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐的推進(jìn)都不利于保護(hù)農(nóng)村耕地，阻礙可持續(xù)發(fā)展的順利實(shí)施。在土地征收過(guò)程中，有必然會(huì)滋生腐敗、尋租等現(xiàn)象，在一定程度上會(huì)加劇社會(huì)矛盾。由此可知，土地問(wèn)題關(guān)系著我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)過(guò)程是否順利，因此，在審批管理角度改善當(dāng)前我國(guó)的土地征轉(zhuǎn)分離制度，不僅有助于改善當(dāng)前我國(guó)土地制度中存在的若干問(wèn)題，也有助于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民和諧穩(wěn)定的生活，貫徹土地政策的基本國(guó)策，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和諧穩(wěn)定健康發(fā)展，早日實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)。

（2）有利于推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)及改革土地行政管理體制

農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)當(dāng)前已經(jīng)被提上日程，而改善當(dāng)前我國(guó)的土地征轉(zhuǎn)制度，可為其開辟一條嶄新的路徑，提高資源的利用效率，帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增磚添瓦。而解決當(dāng)前土地征收制度中存在的一系列問(wèn)題，不僅有利于減少當(dāng)前土地審批、征轉(zhuǎn)過(guò)程中滋生的尋租、腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，也可加快政府職能轉(zhuǎn)變，提升政府的正面形象，加快服務(wù)型、廉潔政府的建設(shè)步伐，同時(shí)有助于深化我國(guó)的土地行政管理體制。此外，在行政審批視角對(duì)我國(guó)的土地征轉(zhuǎn)制度進(jìn)行研究，有助于在理論視角為與土地征收有關(guān)的問(wèn)題增添新的研究?jī)?nèi)容。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：趙越 女（1989—），山西太原人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生在讀，土地資源管理專業(yè)，研究方向：土地利用與規(guī)劃。