城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的土地利用規(guī)劃

中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A

摘要：所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就是要把城市和農(nóng)村的經(jīng)濟與社會發(fā)展作為整體來統(tǒng)一規(guī)劃，其關鍵是城市帶鄉(xiāng)村。城市帶鄉(xiāng)村是世界經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的共同規(guī)律。我國工業(yè)化進入中期階段客觀上為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)造了前提和條件，同時，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是解決“三農(nóng)”問題的迫切要求，是解決城市問題的重要措施，是全面實現(xiàn)小康社會目標的根本途徑。

關鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；發(fā)展；規(guī)劃

隨著城市化、工業(yè)化的推進，迫切需要從土地規(guī)劃方面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。強調(diào)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”這一概念最早是在中共十六大上提出，隨后中央又明確我國總體上已經(jīng)進入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展體現(xiàn)了整體協(xié)調(diào)發(fā)展與城鄉(xiāng)公平的重要性，它的提出為解決三農(nóng)問題提供了一個嶄新的思路：跳出農(nóng)村談農(nóng)村，將三農(nóng)問題和城市發(fā)展放在一個體系中加以解決。土地是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的物質(zhì)基礎和生產(chǎn)要素。土地利用規(guī)劃作為一種政策性活動，其最本質(zhì)的功能，是有限的土地資源在部門間的合理分配和土地利用的時空組織。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與土地利用規(guī)劃有內(nèi)在聯(lián)系，表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，我國農(nóng)業(yè)的開放度不斷提高，城鄉(xiāng)經(jīng)濟的關聯(lián)度顯著增強，將三農(nóng)問題與協(xié)調(diào)推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化放在一起考慮，才能最終形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。其次，加快改善農(nóng)村民生，縮小城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展差距是我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展到一定程度的必然要求，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口。因此，土地利用規(guī)劃對促進國民經(jīng)濟增長，重塑社會的公平與穩(wěn)定具有積極的意義。最后，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移要同土地在城鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)化相協(xié)調(diào)，否則就會出現(xiàn)人地分離、離土不離鄉(xiāng)的現(xiàn)象。穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度和有序推進農(nóng)村土地管理制度改革，是進行城鄉(xiāng)土地市場體系建設的關鍵。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對土地利用規(guī)劃的思路調(diào)整也起到一定的啟示作用。以往的規(guī)劃普遍割裂了城鄉(xiāng)之間或者地區(qū)與所處區(qū)域的聯(lián)系，土地利用總體規(guī)劃可以在以下幾方面予以調(diào)整：一是增加區(qū)域級土地利用規(guī)劃，彌補當前土地利用規(guī)劃體系在發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢上的不足。二是加強區(qū)域宏觀戰(zhàn)略研究。三是重新考慮生態(tài)安全和糧食安全。四是從區(qū)域和全球的角度考慮地區(qū)間的聯(lián)系與資源共享[1]。

農(nóng)村作為城鄉(xiāng)體系的重要部門，應在土地資源配置上享有和城市同等的權益。但從目前的規(guī)劃體系來看，普遍存在重城市、輕農(nóng)村的現(xiàn)象。土地利用總體規(guī)劃的基本思路還是定位于保障和促進城市發(fā)展，對農(nóng)村的考慮相對較少。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求土地利用規(guī)劃從人文關懷的角度，著力促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，提高農(nóng)民的生活水平。具體可以采取以下措施：一是嚴格界定城市用地范圍，保障農(nóng)民權益。城市發(fā)展用地的無限滿足侵占甚至剝奪了農(nóng)民的用地權益。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求土地利用規(guī)劃進行嚴格分區(qū)，明確城市發(fā)展邊界。二是通過土地整理保障并改善農(nóng)民的生活條件。農(nóng)地整理的本質(zhì)是通過土地的重新調(diào)整，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民的生活條件和居住條件。

城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合是城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民不應是一個孤立的個體，而應與區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)有各種關聯(lián)性。要從根本上改變我國農(nóng)村長期單純發(fā)展農(nóng)業(yè)，城市單純發(fā)展工商業(yè)的局面，必然要求加快農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，包括大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，圍繞農(nóng)民生產(chǎn)生活和農(nóng)產(chǎn)品流通大力發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)等。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體現(xiàn)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整上，重點是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)布局。目前，我國存在城鄉(xiāng)空間產(chǎn)業(yè)布局混亂、產(chǎn)業(yè)機構(gòu)不平衡、基礎設施建設分散等問題，這就要求優(yōu)化土地資源配置，使城市建設用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)業(yè)用地相互協(xié)調(diào)，以促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃就是要實現(xiàn)土地資源在各部門、各行業(yè)之間的合理分配，尤其是土地利用類型中第一和第二、三產(chǎn)業(yè)部門用地的比例，即農(nóng)業(yè)用地和建設用地的數(shù)量比例結(jié)構(gòu)。具體到縣級土地利用總體規(guī)劃上，要統(tǒng)籌安排好城鄉(xiāng)各業(yè)、各類土地利用的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，合理劃定城鎮(zhèn)用地規(guī)模邊界和用地擴張的邊界。

城鄉(xiāng)一體化不僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化，還應縮小城鄉(xiāng)之間的公共事業(yè)發(fā)展差距。如加快改善農(nóng)村民生，發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生和文化等社會事業(yè)，建立和健全農(nóng)村社會保障制度等，這也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口。而具體到與土地利用規(guī)劃相關的部分，則是明顯改善農(nóng)村居民的生活環(huán)境，道路、水利、供水、排污、綠化、通訊等基礎設施基本配套，使城鄉(xiāng)基礎設施都能適應或超前于當前經(jīng)濟與社會發(fā)展的要求。土地利用總體規(guī)劃作為一個土地資源配置方案，涉及部門間政治利益、經(jīng)濟利益、社會利益的重構(gòu)，對維護社會的公平與穩(wěn)定具有積極的推動意義。新一輪土地利用總體規(guī)劃綱要明確提出要保障必要基礎設施用地，保障能源產(chǎn)業(yè)用地、統(tǒng)籌安排交通用地以及合理安排水利設施用地，保障新農(nóng)村建設用地指標。城鄉(xiāng)一體化不僅要求城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展均衡，而且要求城鄉(xiāng)之間存在相互依存的關系。因此，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)交通設施用地、水利設施用地、能源設施用地、環(huán)境設施用地及民生工程設施用地，既有利于人流、物流、信息流的通暢，又是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要保障。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展也是解決三農(nóng)問題的關鍵，合理引導農(nóng)民住宅相對集中建設，促進自然村落適度撤并。合理安排居民點的數(shù)量、布局和規(guī)模，改善村莊內(nèi)部環(huán)境，避免村莊的不合理擴張。以集約節(jié)約、交通便捷為原則布局新建設的居民點，并嚴格控制其規(guī)模。因此，在新一輪土地利用總體規(guī)劃中，應優(yōu)先考慮必要的基礎設施用地，特別是農(nóng)村基礎設施用地，此外，還必須將城鄉(xiāng)基礎設施用地結(jié)合起來整體考慮，主要是各類交通用地、水利設施用地和能源產(chǎn)業(yè)用地[2]。在規(guī)劃中把交通網(wǎng)絡用地放在建設用地規(guī)劃的優(yōu)先地位，加強城市中心區(qū)與城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)系以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的聯(lián)系，留足交通設施規(guī)劃用地，使人流、物流、信息流在城市與農(nóng)村之間暢通無阻，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

參考文獻：

[1]傅崇蘭.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究[M].北京；新華出版社，2005，346-349.

[2]鄭振源.土地利用總體規(guī)劃的改革[J].中國土地科學，2004，18（4）：13-18.

作者簡介：賈婷婷 女（1988- ），山西代縣人，山西財經(jīng)大學研究生在讀，土地資源管理學專業(yè)，研究方向：土地利用與規(guī)劃。