從產(chǎn)權(quán)角度分析中國(guó)征地補(bǔ)償問(wèn)題

摘要：目前的農(nóng)地征收中最突出的問(wèn)題是農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。從產(chǎn)權(quán)角度分析農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的主要原因是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)代表主體不明和農(nóng)民擁有的經(jīng)營(yíng)權(quán)不完整。文章通過(guò)分析提出了明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬和完善經(jīng)營(yíng)權(quán)的建議和具體措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地征收；集體；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；失地農(nóng)民

一、中國(guó)農(nóng)地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。該法同時(shí)規(guī)定，對(duì)耕地進(jìn)行征收所需補(bǔ)償?shù)陌ǖ厣细街锖颓嗝绲难a(bǔ)償費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)在內(nèi)的這些費(fèi)用按土地年產(chǎn)值的相應(yīng)倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償。但該規(guī)定只是籠統(tǒng)規(guī)定，《土地管理法》授權(quán)省級(jí)人民政府來(lái)制定具體細(xì)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合全國(guó)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策指導(dǎo)等相關(guān)因素，各省市紛紛出臺(tái)了針對(duì)本省市的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，詳見表1。

從表中可以看出，盡管各個(gè)省市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，但普遍存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的特點(diǎn)。首先，根據(jù)耕地的年產(chǎn)值作為補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法準(zhǔn)確體現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值。目前的征用耕地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都是按照征用前三年平均年產(chǎn)值計(jì)算出來(lái)的，但土地價(jià)值是會(huì)隨市場(chǎng)需求不斷升值的，因此采用靜態(tài)的倍數(shù)計(jì)算法忽視了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期和潛在收入。其次，補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有考慮到土地資本的時(shí)間價(jià)值。而且在目前的計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)方法中只片面地考慮到了給失地農(nóng)民這一代人的經(jīng)濟(jì)損失，卻未縱向考慮對(duì)其失地農(nóng)民后代的合理補(bǔ)償。因此，農(nóng)民獲得的實(shí)際補(bǔ)償費(fèi)用遠(yuǎn)低于土地實(shí)際價(jià)值，對(duì)于大部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)，由于缺乏技術(shù)、資源等優(yōu)勢(shì)，因而很難將獲得的補(bǔ)償費(fèi)用作為創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金進(jìn)行財(cái)富再創(chuàng)造，從而導(dǎo)致失地農(nóng)民的基本生活得不到保障。

二、中國(guó)征收問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

不合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)使得失地農(nóng)民的個(gè)人利益在國(guó)家整體利益前不可避免地受損，追究問(wèn)題根源，是我國(guó)當(dāng)前法律規(guī)范不完善，直接體現(xiàn)在對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)界定的模糊和混亂。

所有權(quán)代表主體混亂的原因之一是“集體”概念的模糊。雖然我國(guó)的《民法通則》、《物權(quán)法》等法律都提出，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。但是，“集體”具體是一個(gè)什么概念，法律并沒(méi)有明確界定。對(duì)于所有權(quán)主體的不確定性和多重性，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)看似歸集體，人人享有，實(shí)則虛設(shè)的混亂現(xiàn)狀，一旦進(jìn)行土地征用，容易引發(fā)多方主體爭(zhēng)搶土地補(bǔ)償金的現(xiàn)象，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織截留、扣押補(bǔ)償款，這對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是雪上加霜。

此外，在我國(guó)二元土地制度下，農(nóng)用地是不得進(jìn)入土地交易市場(chǎng)進(jìn)行商業(yè)交易，只有變?yōu)閲?guó)有土地后方可交易的，因?yàn)檗r(nóng)用地的所有權(quán)歸集體所有，而用集體所有變?yōu)閲?guó)家所有的唯一途徑，便是農(nóng)地征收。由此，政府成為了土地一級(jí)市場(chǎng)上唯一的需求者和二級(jí)市場(chǎng)上唯一的供給者，在土地征收過(guò)程中，政府扮演立法者、執(zhí)行者和司法者三種角色，集三權(quán)為一身的政府，實(shí)際處于壟斷市場(chǎng)的地位，而農(nóng)民在征地過(guò)程中往往處于弱勢(shì)。例如，東部某省的調(diào)查資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥芤娣峙渲?，真正到農(nóng)民手中的不足10%，地方政府卻獲得大約60%～70%，村級(jí)集體組織獲得25%～30%。

三、解決中國(guó)農(nóng)地征收補(bǔ)償問(wèn)題的具體措施

我國(guó)目前的農(nóng)地征用制度的主要問(wèn)題在于農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。解決問(wèn)題的主要途徑就是界定農(nóng)地所有權(quán)代表主體及其職責(zé)和完善農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

第一，要明確集體土地的所有權(quán)主體。只有在主體明確的前提下，主體才能依法行使自己的權(quán)利，“集體”作為農(nóng)地所有權(quán)的代表，是農(nóng)地征用中的主體之一。第二，要逐步實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的完整性和穩(wěn)定性。當(dāng)前，由于混亂和殘缺的經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，加上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)象的不確定性，使得農(nóng)民易遭受層層阻攔，生活得不到根本保障，很難分享到改革的紅利，所以必須確定長(zhǎng)期、穩(wěn)定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。第三，通過(guò)細(xì)化量化，結(jié)合對(duì)未來(lái)土地的經(jīng)濟(jì)評(píng)估，構(gòu)建合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前以年產(chǎn)值為基礎(chǔ)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在諸多弊端，如沒(méi)有考慮土地的增值，而只考慮土地當(dāng)下的實(shí)際生產(chǎn)力，導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法從農(nóng)用地到商業(yè)用地的改造中享受到更多收益。

（一）建立多層次的農(nóng)地所有權(quán)主體

當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組三級(jí)共同行使農(nóng)村土地所有權(quán)職能，但是這三大主體都無(wú)法實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)地的供給，尤其隨著我國(guó)農(nóng)村土地交易量逐年增長(zhǎng)、交易面積廣、交易內(nèi)容復(fù)雜等問(wèn)題出現(xiàn)后，嚴(yán)格界定各級(jí)農(nóng)地所有權(quán)主體職責(zé)是一個(gè)及時(shí)有效的途徑。遵循“由兩個(gè)或兩個(gè)以上集體共有的土地由行政一級(jí)集體所有，由單一集體所有的土地仍歸原集體管理”的原則，通過(guò)辦理登記所有權(quán)證方式明確法律權(quán)屬。

（二）穩(wěn)定并完善經(jīng)營(yíng)權(quán)

首先，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)土地集體所有權(quán)與家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。其次，在個(gè)人與集體之間確保長(zhǎng)期有效的合同關(guān)系，將耕地按照標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期承包給農(nóng)民，對(duì)于隨意解除合同或違反合同約定的行為嚴(yán)加制止。在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（三）建立公正、合理的土地價(jià)值衡量體系

根據(jù)馬克思的地價(jià)理論，土地價(jià)格是經(jīng)過(guò)資本化的地租，用公式表示V=A/r（其中V為地價(jià)，A為地租，r為資本化率）。結(jié)合現(xiàn)代土地估價(jià)理論的收益還原法，土地價(jià)值P=（其中P為土地的收益價(jià)格，n為土地的收益年限，r為資本化率或折現(xiàn)率）。當(dāng)r確定時(shí)，n→∞，P=a/r，所得出的結(jié)果和地價(jià)理論相一致，所以可以認(rèn)為通過(guò)現(xiàn)代土地估價(jià)理論來(lái)計(jì)算土地的價(jià)值也是比較合理的。由于我國(guó)的農(nóng)民是土地的使用者，所以在我國(guó)土地收益r在數(shù)值上等于從土地中獲得的收入扣除其投入成本。與此同時(shí)，在當(dāng)前我國(guó)的《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律中都沒(méi)有明確規(guī)定土地使用年限，所以可假設(shè)土地是可以無(wú)限期使用的，滿足公式中n→∞的條件，所以Z=X/r，其中Z為土地價(jià)格，X為每畝耕地凈利潤(rùn)，r為當(dāng)年活期存款利率（因?yàn)殡S著建設(shè)用地需求的增加，就會(huì)對(duì)農(nóng)地的征用范圍會(huì)擴(kuò)大，地價(jià)也會(huì)隨之升高，為了提高農(nóng)民的補(bǔ)償，采用較小的活期存款利率）。把Z作為每畝土地的基準(zhǔn)地價(jià)。這種方法保證了農(nóng)民的收益，也平衡了政府和農(nóng)民之間的矛盾。

四、結(jié)論

我們可以從以下三點(diǎn)入手來(lái)解決農(nóng)地征用帶來(lái)的問(wèn)題。第一，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，明確所有權(quán)主體的界定，在市場(chǎng)運(yùn)作的條件下達(dá)到農(nóng)地征用的補(bǔ)償。第二，要建立合理的土地價(jià)值衡量體系，計(jì)算失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候要依照現(xiàn)代土地價(jià)值理論的基本原則，即Z=X/r，綜合考慮土地本身的價(jià)值及其變化。第三，完善相關(guān)服務(wù)機(jī)制，在落實(shí)補(bǔ)償費(fèi)用的同時(shí)，完善農(nóng)民社會(huì)保障制度，通過(guò)組織開展相應(yīng)的技能培訓(xùn)，使農(nóng)民在失地之后仍然有立身之本。

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（作者單位：浙江工業(yè)大學(xué)）