行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行力薄弱的原因及對(duì)策

摘要：文章以行政事業(yè)單位預(yù)算管理為切入點(diǎn)，從三個(gè)方面剖析了目前我國行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行力薄弱的原因，在此基礎(chǔ)上提出提高行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行力的對(duì)策：健全預(yù)算管理制度，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性；提高預(yù)算執(zhí)行意識(shí)，調(diào)動(dòng)全員預(yù)算管理的積極性；落實(shí)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，規(guī)范預(yù)算，執(zhí)行績(jī)效考核；完善預(yù)算監(jiān)督體系，加大預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)管力度。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；責(zé)任制；監(jiān)督

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是行政事業(yè)單位對(duì)于未來一定時(shí)期內(nèi)的收入和支出做出計(jì)劃的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，主要包括預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、考核、監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)。預(yù)算管理的實(shí)施有利于行政事業(yè)單位規(guī)范預(yù)算使用、提高資金使用效率，為實(shí)現(xiàn)其社會(huì)功能提供保障。然而，由于我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行方面仍然存在許多薄弱環(huán)節(jié)，嚴(yán)重制約其社會(huì)管理職能的發(fā)揮。筆者結(jié)合在河北省測(cè)繪資料檔案館多年的工作經(jīng)驗(yàn)與研究，指出在預(yù)算執(zhí)行過程中亟待進(jìn)一步解決的問題并提出切實(shí)可行的對(duì)策建議。

一、當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行力薄弱的原因

預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、考核、監(jiān)督等某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行力大打折扣。當(dāng)前，我國行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行方面還存在諸如預(yù)算編制不夠科學(xué)、責(zé)任落實(shí)不到位、監(jiān)督力度不夠等問題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）預(yù)算管理制度不夠完善，預(yù)算編制的科學(xué)性有待提高

新中國成立以來，為推進(jìn)預(yù)算管理體系建設(shè)，政府先后頒布了《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》等制度。在此基礎(chǔ)上，各單位結(jié)合具體工作，制訂了具體的管理辦法。然而，由于預(yù)算管理人員素質(zhì)、重視程度等原因，制定的制度往往不夠精細(xì)，可操作性不強(qiáng)，影響了預(yù)算編制及后續(xù)執(zhí)行。而由于制度方面的不完善，以及單位對(duì)預(yù)算編制的認(rèn)識(shí)不足、重視程度不夠、經(jīng)驗(yàn)欠缺、溝通不暢等原因，在編制預(yù)算時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)脫離實(shí)際，直接導(dǎo)致了在后續(xù)預(yù)算執(zhí)行過程中的“盲區(qū)”，出現(xiàn)諸如項(xiàng)目立項(xiàng)隨意性大、資金分配不合理等現(xiàn)象。

（二）預(yù)算管理與執(zhí)行意識(shí)不強(qiáng)，觀念有待轉(zhuǎn)變

全面預(yù)算管理是一種整體規(guī)劃和動(dòng)態(tài)控制的管理方法，需要調(diào)動(dòng)全員參與，特別是自上而下的重視，如不能引起重視，可能導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行混亂，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是預(yù)算管理重視程度不夠。在傳統(tǒng)的財(cái)政管理方式下，由于職能交叉、責(zé)任不清等原因，預(yù)算管理責(zé)任人的重視程度不夠，未能起到帶頭示范作用，給預(yù)算執(zhí)行帶來無形的阻力。二是預(yù)算管理人員的執(zhí)行意識(shí)不強(qiáng)。預(yù)算編制是一個(gè)相對(duì)細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪^程，不僅要求相關(guān)人員具有專業(yè)的財(cái)務(wù)知識(shí)，還要對(duì)預(yù)算執(zhí)行足夠重視。然而，由于各方面的原因，預(yù)算管理人員在預(yù)算編制、執(zhí)行等過程中意識(shí)不強(qiáng)，重視程度不夠，導(dǎo)致預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)，難以發(fā)揮預(yù)算管理對(duì)單位資金使用的約束作用。

（三）預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制未落實(shí)到位，缺乏行之有效的績(jī)效考核與監(jiān)管機(jī)制

就目前來看，行政事業(yè)單位在預(yù)算責(zé)任制方面未能落實(shí)到位，預(yù)算執(zhí)行中隨意性較大，特別是臨時(shí)性、計(jì)劃外的支出較多，主要原因有三個(gè)方面。一是預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制未落實(shí)到位。對(duì)于許多行政事業(yè)單位，從預(yù)算管理負(fù)責(zé)人到預(yù)算執(zhí)行人，責(zé)任未能真正落實(shí)到人，一旦出現(xiàn)問題不能有效定位。二是缺乏行之有效的績(jī)效考核機(jī)制。預(yù)算管理人員對(duì)預(yù)算執(zhí)行不夠重視，原因是相關(guān)工作無人考核，相關(guān)人員對(duì)工作毫無積極性，反而會(huì)由于利益而帶來腐敗問題，其根本原因是行政事業(yè)單位績(jī)效考核機(jī)制未能有效落實(shí)到位。三是缺少有效的監(jiān)督機(jī)制。預(yù)算執(zhí)行的好壞，一定程度上依賴于預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督，而部分行政事業(yè)單位并未設(shè)立單獨(dú)的審計(jì)部門，即便有單獨(dú)的監(jiān)督部門也未能實(shí)施有效監(jiān)管，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程不夠透明，預(yù)算執(zhí)行相對(duì)混亂。

二、提高我國行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行力的對(duì)策和建議

（一）建立健全預(yù)算管理制度，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性

預(yù)算管理制度是行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)和保證，而預(yù)算編制則是預(yù)算管理的首要環(huán)節(jié)。為減少預(yù)算執(zhí)行過程中的隨意性和盲目性，降低資金使用風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效率，必須將各種不利因素提前考慮，將其裝進(jìn)制度的“籠子”。一是制定可操作的實(shí)施規(guī)范，建立健全預(yù)算管理制度。行政事業(yè)單位要做好預(yù)算執(zhí)行，必須以科學(xué)的制度作為指導(dǎo)，即在國家相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，充分借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，參照往年預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)，逐步完善預(yù)算編制程序，制定適合本單位的全面預(yù)算管理辦法、實(shí)施細(xì)則、操作規(guī)程等，確保預(yù)算在編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)有據(jù)可依，有理可循，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制工作的規(guī)范化、制度化和科學(xué)化。二是確立科學(xué)的預(yù)算編制方法。在編制預(yù)算環(huán)節(jié)，應(yīng)本著資源整合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則，自上而下執(zhí)行年度預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)，自下而上編制預(yù)算，并將各個(gè)編制要素逐一分解、細(xì)化，落實(shí)責(zé)任主體、時(shí)間等關(guān)鍵要素，充分考慮在預(yù)算執(zhí)行過程中可能發(fā)生的問題，真實(shí)、客觀地反映各方面需求，為后續(xù)預(yù)算執(zhí)行階段的順利開展提供有力保證。

（二）提高預(yù)算執(zhí)行意識(shí)，調(diào)動(dòng)全員預(yù)算管理的積極性

預(yù)算管理涉及行政事業(yè)單位的方方面面，滲透到各部門及下級(jí)單位的各個(gè)方面，而要實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理，需要提高全員的預(yù)算執(zhí)行意識(shí)，在預(yù)算執(zhí)行過程中調(diào)動(dòng)各方面積極性。一是堅(jiān)持全員參與，自上而下提高重視程度。行政事業(yè)單位應(yīng)認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性，明確界定預(yù)算管理的范圍，充分了解并分析預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的困難，建立科學(xué)、合理的預(yù)算管理機(jī)制，如開展預(yù)算管理相關(guān)的培訓(xùn)、組織全員動(dòng)員會(huì)，定期開展預(yù)算執(zhí)行例會(huì)等，提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理相關(guān)人員的職業(yè)素養(yǎng)和綜合素質(zhì)，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的剛性約束。二是做好各部門之間的協(xié)調(diào)工作，調(diào)動(dòng)預(yù)算執(zhí)行各方的積極性。為確保預(yù)算執(zhí)行過程順暢、有序，需要責(zé)任部門的主動(dòng)推進(jìn)及各部門之間的積極配合，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門應(yīng)通力合作，通過定期召開部際協(xié)調(diào)會(huì)、預(yù)算執(zhí)行推進(jìn)例會(huì)等方式及時(shí)解決預(yù)算過程中出現(xiàn)的問題，消除預(yù)算執(zhí)行障礙，確保相關(guān)業(yè)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況能夠相互印證、相互監(jiān)督。

（三）落實(shí)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考核

行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理貫穿于工作執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，為加強(qiáng)預(yù)算管理的內(nèi)部控制，應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算工作崗位責(zé)任制，推進(jìn)績(jī)效考核的有效實(shí)施。一是實(shí)行預(yù)算執(zhí)行分級(jí)負(fù)責(zé)制。為調(diào)動(dòng)預(yù)算執(zhí)行的積極性，應(yīng)明確相關(guān)部門和崗位的職責(zé)、權(quán)限，將單位下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行分解并分配到人，出現(xiàn)問題由相關(guān)的執(zhí)行人承擔(dān)第一責(zé)任，其上級(jí)責(zé)任人負(fù)相應(yīng)管理責(zé)任，確保辦理預(yù)算工作的不相容崗位相互分離和制約。二是建立與預(yù)算管理相匹配的績(jī)效考核機(jī)制。為提升預(yù)算執(zhí)行工作人員的工作能力和工作水平，提高相關(guān)部門及人員工作積極性，應(yīng)建立科學(xué)、量化的績(jī)效考核機(jī)制，獎(jiǎng)懲分明，通過實(shí)施規(guī)范的季度、年度考核，為行政事業(yè)單位全員設(shè)立行為標(biāo)準(zhǔn)，明確工作努力的方向，將預(yù)算管理工作與工資水平與職位晉升相關(guān)聯(lián)，引導(dǎo)相關(guān)人員積極、主動(dòng)地做好預(yù)算執(zhí)行工作。

（四）完善預(yù)算監(jiān)督體系，加大預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)管力度

完整的預(yù)算管理體系離不開對(duì)預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部控制，它是保證全面預(yù)算管理實(shí)施和檢驗(yàn)預(yù)算執(zhí)行成效的重要環(huán)節(jié)。為切實(shí)加大財(cái)政預(yù)算監(jiān)督力度，將預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督納入科學(xué)、規(guī)范、有序的運(yùn)行軌道，應(yīng)加強(qiáng)事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正。具體來講，行政事業(yè)單位可設(shè)立專門的稽核審計(jì)部門（必要時(shí)邀請(qǐng)第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)）及崗位負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的全過程進(jìn)行監(jiān)督，每年年底制訂下一年度的預(yù)算審計(jì)計(jì)劃，對(duì)涉及預(yù)算編制、執(zhí)行等相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面審計(jì)，定期發(fā)布預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告，實(shí)現(xiàn)各層面、全過程的監(jiān)督。同時(shí)，定期分析單位預(yù)算的執(zhí)行情況，落實(shí)問題整改機(jī)制，嚴(yán)肅紀(jì)律，及時(shí)解決預(yù)算執(zhí)行中的問題，確保預(yù)算順利執(zhí)行。

三、結(jié)語

綜上所述，目前我國行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中由于預(yù)算制度不健全、預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)、績(jī)效考核及監(jiān)督管理機(jī)制不完善等原因，執(zhí)行力較為薄弱。只有建立健全科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算管理制度，提高全員參與的積極性和創(chuàng)造性，明確責(zé)任制，實(shí)施全過程、有效的審計(jì)監(jiān)督，才能改善預(yù)算執(zhí)行不力的情況，推動(dòng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的健康發(fā)展。

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（作者單位：河北省測(cè)繪資料檔案館）