關于構建防治“小金庫”長效機制的探析

摘要：針對新一輪“小金庫”專項治理行動，筆者根據(jù)自身參加行政事業(yè)單位“小金庫”專項監(jiān)督檢查工作的經驗，結合本省“小金庫”的來源、形式，“小金庫”主要用途，從推進財政科學化精細化管理、創(chuàng)新支付方式、探索建立財政資金績效評價體系、資產動態(tài)化管理、轉變財政業(yè)務部門重分配輕管理觀念、強化現(xiàn)代公共財政管理職能、增加單位負責人和財務人員責任意識等六個方面構建防治“小金庫”的長效機制。

關鍵詞：“小金庫”；來源；形式；成因；長效機制建設

改革開放以來，“小金庫”已歷經自上而下的十二次專項治理仍屢禁不絕，治理“小金庫”的過程是周而復始地發(fā)現(xiàn)問題、查處問題、整改問題的過程，是“治已病”。實踐證明，通過治理找尋根源，進而構建起防治“小金庫”的長效機制才是防治“小金庫”的根本所在。

一、“小金庫”的來源和用途

2009年4月以來，XX省開展了“小金庫”專項治理，對全省行政事業(yè)單位進行了專項檢查，經檢查并認定的“小金庫”有200余個，涉及金額1.3億元。從檢查情況看， “小金庫” 資金的主要來源是截留、擠占、轉移、挪用應屬于預算內或預算外的資金，超標準收費，多頭收費、重復收費，非法占有、變賣、經營國有資產所得；虛列支出轉移合法收入；以財務或相關人員個人名義在銀行公款私存；政府機關在履行管理職能提供公共服務中變相收費；用虛假發(fā)票或非法收據(jù)套取業(yè)務經費；虛報冒領各種款項，等。小金庫衍生于計劃經濟向市經濟轉軌的過程中，其猶如一種“緩靖政策”，在曾經發(fā)揮積極作用的同時也為后期公共財政改革埋下了病灶。 如今“小金庫”的使用方向除了用于普遍存在的超標準、超范圍辦公費彌補經費外，還出現(xiàn)了一些新的以招待宴請、公款旅游、禮品禮金等方式的灰色消費；還有一些主要領導，從個人利益出發(fā)，打著為部門職工謀福利的旗號沽名約譽，直接把“小金庫”當成自己的小錢柜。

二、建立防治“小金庫”的長效機制

（一）增強財政收支透明度，推進財政科學化、精細化管理

“小金庫”是政府行為規(guī)范缺失、權責失衡而導致的公共收支失控。抓緊建立健全政府財政預算體系，通過推進部門預算改革，建立起公共財政預算體系，將財政性資金全部納入預算體系之中，從源頭將財政資金管理起來。

進一步完善基本支出定員定額管理，確保各單位正常運轉經費需要。一方面要按照政府職能運轉的整體要求，整合現(xiàn)有部門及其職能，該取消的要取消，該新設的新設，原則上人員在現(xiàn)有編制基礎上內部協(xié)調解決，確實不能解決的必須新增。另一方面要簡化財政供養(yǎng)人員的性質劃分。該政府承擔的職能政府承擔，應由社會承擔的加速推進市場化進程。財政部門要按各部門各單位職能和人員編制適時調整公用經費定額，足額安排運轉經費。一方面要按經濟社會發(fā)展的新形勢合理確定公用經費范圍，應由財政承擔的經費全部納入進來。另一方面適時提高公用經費定額標準，確保職能部門基本運轉之需，有效解決為彌補經費不足而違規(guī)設立“小金庫”之舉。

抓好專項資金管理。認真做好項目庫建設工作，專項資金投入項目必須在項目庫中選取。對項目嚴格遴選、論證、審核和排序，實現(xiàn)項目支出預算的規(guī)范化、程序化管理。對大型項目資金必須單獨建立完善的管理辦法。建立行政事業(yè)單位辦公運轉項目購置通用標準，對各單位正常運轉所需辦公桌椅、電腦、車輛、辦公面積、辦公用房等建立統(tǒng)一標準，統(tǒng)一實施政府采購。

（二）以“金財工程”為技術支撐，創(chuàng)新支付方式，深化國庫集中支付改革和非稅收入、政府采購改革

建立先進的信息支撐系統(tǒng)，完善“金財工程”業(yè)務流程，加強軟件系統(tǒng)平臺建設，搭建預算編制系統(tǒng)、決算系統(tǒng)、財務報告編制系統(tǒng)、資產管理系統(tǒng)、債務管理系統(tǒng)平臺，擴大對基層特別是縣鄉(xiāng)財政信息建設的支持力度。

進一步規(guī)范零余額賬戶，嚴格賬戶審批管理，明確零余額賬戶的功能定位。加大力度清理和規(guī)范財政資金專戶，能歸并的盡可能歸并、能撤銷的盡可能撤銷、能夠實行國庫集中支付的財政資金不再開設財政資金專戶。按照集中預算管理體制的要求建立部門責任制度，建立國庫集中收付用款計劃考核機制，加強主管部門對下屬單位的用款計劃管理，推動預算單位精確編制用款計劃。進一步明確主管部門對下級單位預算、財務管理的權限、職責和方式。通過制度、機制管理的創(chuàng)新融合，全面推行公務卡改革，逐步減少和取消現(xiàn)金結算的傳統(tǒng)方式，實現(xiàn)無紙化和信息化支付。

建立非稅收入項目數(shù)據(jù)庫，對部門非稅收入實行動態(tài)跟蹤管理。對非稅收入實行“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的收繳分離制度，將非稅收入全部繳入國庫或財政專戶管理，據(jù)實納入部門預算，實行“收支兩條線”管理。

（三）開展財政資金績效預算改革試點，構建財政資金績效評價體系

財政績效考評部門應擴大績效考評范圍，適時引進專家績效評價制度，加強與財政監(jiān)督機構開展的事前監(jiān)督、日常監(jiān)督、事后監(jiān)督檢查工作相結合，及時反饋績效考評結果，實現(xiàn)信息共享，將考評結果作為部門和項目預算安排及財政資金支付的依據(jù)，直接影響到預算單位當年指標的取得甚至影響到今后幾年財政資金的取得與使用。選擇群眾觀心的熱點、難點資金，社會普遍關注的重點領域、行業(yè)、項目，以項目資金流向為主線，對資金撥付路徑、性質、規(guī)模、用途等進行跟蹤檢查，組織相關部門、選取專家對評估項目的可行性、資金使用效益、單位資質進行實地考察、充分論證，確保項目決策的科學性、合理性。及時發(fā)現(xiàn)和解決專項資金使用過程中存在的各種問題，以減少財政資金的無益損失。

（四）從源頭上規(guī)范國有資產配置，實現(xiàn)資產動態(tài)化監(jiān)管

加強公房租賃管理，對行政事業(yè)單位資產占有總量和使用情況進行了全面摸排和梳理，全面摸清行政事業(yè)單位公房出租底數(shù)，搭建起政府性資產管理平臺。凡屬機關、團體、事業(yè)單位使用的國有非住宅房產，產權都歸屬政府所有，由政府實施統(tǒng)一管理，主管單位都是房產部門。國有非住宅房產原則上不得擅自出租、出借或租用辦公場所。確需出租的，出租可采取競價、招投標方式確定承租對象，租賃期限原則上一般為一年，最長不超過三年；必須由房產部門招租、評估、核定租金及期限后，再由出租方、承租方、房產部門三方簽訂租賃合同。房產出租收入歸出租單位所有，有效防止國有資產流失，提高資產使用效益。收入必須嚴格執(zhí)行“收支兩條線管理”，全部納入預算內統(tǒng)一安排使用，使行政事業(yè)單位收入管理有法可依，真正把國有資產管住、管好、管到位。

（五）轉變財政業(yè)務部門重分配輕管理觀念，強化現(xiàn)代公共財政管理職能

從目前預算編制過程可以看出，基本支出雖已實施定額管理并取得了初步成效，但財務管理與預算管理相脫節(jié)，部門資產、人員、編制等基礎數(shù)據(jù)的收集、管理尚處于初級狀態(tài)，許多部門資產無賬可查，“家底”不清，少數(shù)部門以超標準申報、多報本單位人數(shù)等方式多報多領財政資金。財政部門需要適時改變這種信息不對稱局面，采取有效措施，創(chuàng)新會計核算管理方式，促進財務管理規(guī)范化。通過實行主管部門或財政部門會計委派制，加強財務監(jiān)督管理，改進管理，以堵塞漏洞。對具備條件的部門和單位推行會計集中核算制，暫時不具備集中核算條件的試行會計委派制，并定期進行交流和調整充實。引進會計集中核算，主要用于解決部分主管部門下轄縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務人員缺位、業(yè)務水平不高，難以按要求履行財務職責的問題。通過會計集中核算，以少數(shù)業(yè)務素質高、信息技術能力較強的會計核算中心人員以集中核算方式代理各預算單位的分散核算，大大提高工作效率，有效杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（六）加強宣傳力度，鼓勵社會監(jiān)督，增強單位負責人和財務人員的自律意識

我國行政部門預算管理級次下行政主管部門和財務主管部門不匹配。行政主管部門對其隸屬單位的財務疏于監(jiān)管或者根本不監(jiān)管。在現(xiàn)行財務管理體制下，決定開設“小金庫”的是單位的主要負責人和財務人員則由于隸屬本部門、本單位，獨立性較差，容易產生權力尋租合謀和行政命令裹挾下的違規(guī)違法現(xiàn)象。要采取多種形式，如會議、宣傳資料、學習班、支部生活會等途徑，組織全體財會人員認真學習，而且要組織單位領導，特別是單位的主要領導認真學習。認清“小金庫”對國家、單位、個人的嚴重危害，從而嚴格以黨紀和規(guī)章制度約束行為，清除私設“小金庫”的思想根源。

參考文獻：

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（作者單位：遼寧省鞍山市財政信息中心）