農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的法律問題研究

【摘要】農(nóng)村土地制度改革是保證國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問題，也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在，而在改革發(fā)展與穩(wěn)定當(dāng)中，土地流轉(zhuǎn)制度良策的提出，無疑給當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供不竭動力。本文深入研究我國當(dāng)前農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展，從法律、法規(guī)的角度對其進(jìn)行剖析，結(jié)合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析土地流轉(zhuǎn)中存在的困難，并試圖對土地流轉(zhuǎn)制度的完善提出一些可行性方案。

【關(guān)鍵詞】土地流轉(zhuǎn)；特征；主要問題；對策思考

一、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概述

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的含義

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)村中擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民可以通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過土地流轉(zhuǎn)，可以開展規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特征

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)周期較短。就我國目前現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況分析，百分之八十的農(nóng)村村民之間進(jìn)行的自主自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)周期是在兩年內(nèi)完成，在一些比較偏遠(yuǎn)的山區(qū)和落后的地區(qū)，農(nóng)民為了完全保護(hù)自己的利益甚至在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，還達(dá)成一個季度簽一次的協(xié)議。

2、農(nóng)村土地承包和租讓的情況居多。由于承包或租讓土地不需辦理《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》等相關(guān)的合法手續(xù)，很多農(nóng)民在土地承包和租讓時(shí)為了節(jié)省時(shí)間與省去麻煩，他們都不會按照規(guī)定要求去村委會報(bào)告，更不會去鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管部門辦理正規(guī)合法的土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，因此，由村委基層向上級匯總的農(nóng)村土地承包、租讓的土地面積與實(shí)際流轉(zhuǎn)的土地面積在數(shù)據(jù)上就有非常大的差距，普遍比實(shí)際流轉(zhuǎn)的面積少很多。

3、農(nóng)民自行流轉(zhuǎn)為主。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式有農(nóng)民自行組織的流轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委集體委托相關(guān)的組織土地之間的流轉(zhuǎn)。農(nóng)民自行流轉(zhuǎn)土地占絕大部分，他們之間的流轉(zhuǎn)，一般是熟人之間進(jìn)行，在親朋好友之間互相告之，而農(nóng)民去委托人鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委集體組織流轉(zhuǎn)的比例是非常的低。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

1、土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)歸屬主體不明晰

我國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生了根本性的變化。但在農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)中還存在二個比較突出的問題。一是產(chǎn)權(quán)的主體不夠明晰。現(xiàn)行農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，但產(chǎn)權(quán)屬于誰是有很大的爭議，不夠明確。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，原來農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)發(fā)生了根本的變化。二是產(chǎn)權(quán)的權(quán)利不夠完整。所有權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)中最重要的一部分，擁有所有權(quán)也就代表土地所有權(quán)人有對土地的擁有、使用、收入、處置等權(quán)利，而處置權(quán)是最能體現(xiàn)所有權(quán)的，可是就目前農(nóng)村的土地所有權(quán)而言，通常是不是擁有這些權(quán)利，從處置權(quán)上來看，農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小級三級，沒有哪一級有權(quán)利對集體土地?fù)碛凶詈蟮奶幹脵?quán)，必須要由縣級以上的土地管理部門才有資格進(jìn)行處分。集體無權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓土地，無法把土地作為抵押標(biāo)的。

2、土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制不完善，土地流轉(zhuǎn)的程序也不夠規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全由于土地產(chǎn)權(quán)的不清晰必然導(dǎo)致土地難以流轉(zhuǎn)發(fā)生和發(fā)展，這里的流轉(zhuǎn)僅僅還只限于農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。表現(xiàn)在三個方面，一是流轉(zhuǎn)過程的行政化。農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，大部分是通過鄉(xiāng)級或村級行政手段進(jìn)行，有的地方甚至用行政手段強(qiáng)迫農(nóng)民出讓土地使用權(quán)，市場因素難以發(fā)揮積極的作用。二是流轉(zhuǎn)方式的簡單化。使用權(quán)的變化主要限于婚喪嫁娶、學(xué)生上學(xué)等人口變化因素，在形式上僅限于轉(zhuǎn)包、互換等一些簡單的流轉(zhuǎn)方式。三是流轉(zhuǎn)空間的封閉化。大部分僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，很少流向外部成員，農(nóng)民沒有賦予抵押、租賃等土地權(quán)利，使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場中介和金融支持難以形成，嚴(yán)重阻礙土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。另外，土地流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范、手續(xù)不完善。絕大部分的農(nóng)戶在農(nóng)戶之間進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，只是進(jìn)行口頭上的約定，沒有正式合法的書面合同，即使有書面合同，合同也只是簡單，不規(guī)范，沒有得到公正，也是不合法的，也沒有村社集體經(jīng)濟(jì)組織審查批準(zhǔn)同意。另外，絕大部分在土地流轉(zhuǎn)時(shí)不會到相應(yīng)的主管部門進(jìn)行登記和備案。

3、土地流轉(zhuǎn)的市場還不夠健全，土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)沒有建立完善

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，存在土地的轉(zhuǎn)讓方找不到土地的受讓方，土地的受讓方找不到土地的轉(zhuǎn)讓方，形式主要以轉(zhuǎn)包為主，形式比較單一，土地轉(zhuǎn)讓信息的取得主要依靠鄰居、親戚、朋友及農(nóng)村干部的信息交流，這就造成了土地交易的成本高，土地資源配置的效率低，而且流轉(zhuǎn)的內(nèi)容簡單，流轉(zhuǎn)期短，流轉(zhuǎn)面積小，使經(jīng)營主體不敢在土地、機(jī)械、行動措施上做大的投入，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)成長，在土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范內(nèi)容方面，有些地方在土地流轉(zhuǎn)的過程中缺少合同對流轉(zhuǎn)雙方進(jìn)行的約束，農(nóng)村村民之間的絕大部分是自行對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而且大多數(shù)又為口頭協(xié)議，基本上是沒有書面合同，暗地里流轉(zhuǎn)絕大多不經(jīng)過相關(guān)部門的申請、不去相關(guān)的部門進(jìn)行登記、更不用說去相關(guān)的部門進(jìn)行報(bào)告，在農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織也很少地進(jìn)行干預(yù)，進(jìn)一步惡化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的無序進(jìn)行，農(nóng)村土地承包管理部門對土地流轉(zhuǎn)的打點(diǎn)和看管機(jī)能也沒有完全落實(shí)到位，，難以經(jīng)由流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資本的優(yōu)化。

4、土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村社會保障體系法律、法規(guī)不健全

農(nóng)村土地一直以來都具有中國農(nóng)村村民生存發(fā)展與社會保障的雙重功能。倘若如果農(nóng)民忽視了土地流轉(zhuǎn)措施，他們的就業(yè)與社會保障問題，就會得不到保障，隨時(shí)隨地有影響到自身基本權(quán)益的可能。

目前，我國農(nóng)村社會保障制度還不完善和健全，土地仍然具有很強(qiáng)的綜合性保障功能，比如說養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和最低生活保障都附著其上。如果農(nóng)民把自家的土地經(jīng)營承包權(quán)流轉(zhuǎn)出去，這些最基本的綜合保障都有了后顧之憂。在我國的農(nóng)村，土地是農(nóng)民的基本生存保障，同時(shí)，土地還可以促進(jìn)農(nóng)民的就業(yè)，在目前的情況下，我國的農(nóng)村社會保障制度還不健全，也就導(dǎo)致了農(nóng)民不敢隨便地拋棄賴以生存的土地，土地在他們心目中仍然具有很高的地位，他們認(rèn)為有了土地，對自身而言就有了保障，就算在外面就業(yè)不如意，收入不行，還是可以回到家鄉(xiāng)進(jìn)行傳統(tǒng)的耕種，起碼能夠保障自己的溫飽問題，從這一方面看來，農(nóng)民對土地的需要是不可能發(fā)生根本性質(zhì)的變化。

三、完善土地流轉(zhuǎn)的對策思考

（一）通過法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)

十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對農(nóng)村土地管理制度上進(jìn)行了一系列改革和完善。其中最為突出的就是要建立“兩個市場”，一個是建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，另一個是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。長久以來，我國的國有土地與集體土地的產(chǎn)權(quán)有著顯著的差別，不平等關(guān)系也依然存在。就是這種長期存在的不平等關(guān)系，使得我國一直以來就是這種局面：“兩種產(chǎn)權(quán)、兩個市場”的形勢。對農(nóng)村土地管理制度進(jìn)行合理的改革和完善后，我國的國有土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分離，經(jīng)營權(quán)實(shí)質(zhì)上是可以進(jìn)行出售、抵押、出租的，而農(nóng)村集體土地（尤其是非農(nóng)建設(shè)用地）卻是不可能進(jìn)行的，目前來看，是完全不能實(shí)行自主地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權(quán)是不規(guī)范不合理的。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中，亟需解決的難題越來越多，在這種情況下，《土地流轉(zhuǎn)法》的制定是形勢所需，經(jīng)過多年的發(fā)展，農(nóng)村村民的生活水平得到了提高，經(jīng)濟(jì)收入有了大幅增長，總體上取得了很大的成績，但是，也出現(xiàn)了一些的新的困難需要我們?nèi)ソ鉀Q，比如：當(dāng)前“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)，農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持，農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快”。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行國家土地管理的法律法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的程序

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。它不僅對土地資源配置及其效率具有重大影響，而且對農(nóng)村社會穩(wěn)定和社會公平正義具有重大影響，嚴(yán)格執(zhí)行國家土地管理的法律法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的程序。

1、建立健全農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場。讓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步發(fā)展為市場化，就需要發(fā)展土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)中介和交易中介，通過市場化來規(guī)范土地交易中的各項(xiàng)行為，減少農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)成本。耕地使用交易是一項(xiàng)比較復(fù)雜的交易過程，涉及交易主體很多的方面，這就要求相應(yīng)的中介服務(wù)市場為其提供合法合理的服務(wù)。要建立耕地使用權(quán)市場信息、咨詢、預(yù)測和評估等服務(wù)系統(tǒng)，使服務(wù)專業(yè)化、社會化、人性化。

2、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過程中的程序化。第一，農(nóng)民進(jìn)行申報(bào)，由農(nóng)戶填寫統(tǒng)一出具土地流轉(zhuǎn)的書面委托書，村服務(wù)站匯總報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)管部門或流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，建立土地流轉(zhuǎn)信息檔案和微機(jī)數(shù)據(jù)信息庫；第二，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）流轉(zhuǎn)服務(wù)中心將收集信息報(bào)縣（市）區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門，進(jìn)行歸納與匯總，提出相關(guān)的要求，將信息更好的反饋給農(nóng)民，并進(jìn)行指導(dǎo)；第三，流轉(zhuǎn)服務(wù)中心組織流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商，達(dá)成意向；第四，簽訂書面合同，經(jīng)村委會蓋章后到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)中心簽證、登記備案，并監(jiān)督合同兌現(xiàn)。

3、加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的日常監(jiān)管工作。例如可成立土地委托流轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)組織和服務(wù)中心，嚴(yán)格合同管理，強(qiáng)化政府職能部門在土地流轉(zhuǎn)中的監(jiān)督引導(dǎo)作用，特別是用制度手段規(guī)范流轉(zhuǎn)。對土地流轉(zhuǎn)中心工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，這樣才能使農(nóng)民在土地

流轉(zhuǎn)過程中得到專業(yè)性的幫助。

（三）積極探索市場化形式，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

積極探索市場化形式，要求健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。1984年的中央一號文件上就已經(jīng)明確，允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)所承包土地，政策由來已久，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。十七屆三中全會《決定》根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，進(jìn)一步明確在依法自愿有償?shù)脑瓌t下，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，并規(guī)定了“三個不得”，即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化形式，首先要逐步建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)。以村組為單位，把農(nóng)村土地承包情況、流轉(zhuǎn)情況、農(nóng)村勞動力情況等資料進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，逐級上報(bào)匯總，形成報(bào)表。其次建立科學(xué)合理的評估體系，合理評價(jià)農(nóng)村土地價(jià)值，保護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益不受影響。再次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，在村組設(shè)立服務(wù)站，收集發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，為流轉(zhuǎn)雙方牽線搭橋，開展土地流轉(zhuǎn)申請委托、供求登記、價(jià)格評估、合同簽訂、檔案管理、糾紛調(diào)解、法規(guī)咨詢等指導(dǎo)和服務(wù)工作，以市場為導(dǎo)向，自負(fù)盈虧，自主服務(wù)，解決土地供需雙方因不能及時(shí)溝通而使流轉(zhuǎn)受阻的矛盾。

（四）深化體制配套改革，健全社會保障機(jī)制

1．建立健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入機(jī)制。建立促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代建設(shè)的政策。增加政府投入資金，并合理利用政府財(cái)政資金，推動各種社會資本投入農(nóng)業(yè)。只有對農(nóng)業(yè)投入增加了，基礎(chǔ)設(shè)施改善了，才能有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，從而加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)家庭經(jīng)營向集約化水平的轉(zhuǎn)變。

2.進(jìn)一步拓寬農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)渠道。第一，合理拓寬勞務(wù)輸出渠道，為農(nóng)民外出就業(yè)創(chuàng)造有利條件。要加強(qiáng)對農(nóng)村勞動力的技術(shù)、技能培訓(xùn)，搞好信息服務(wù)、政策服務(wù)、法律服務(wù)，為農(nóng)村勞動力有效轉(zhuǎn)移提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，讓大量的農(nóng)村勞動力能夠走出去，掙到錢，留得住，使大量的農(nóng)村人口離開農(nóng)村土地，離開農(nóng)村，向城市轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造必要條件；第二，要加大發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，尤其是農(nóng)產(chǎn)品的加工業(yè)。高度民主重視發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的作用，以產(chǎn)業(yè)加工吸引勞動力。

3． 建立健全農(nóng)村社會保障機(jī)制。加強(qiáng)以農(nóng)村最低生活保障、社會保險(xiǎn)、大病救助、子女教育、農(nóng)民工保護(hù)等為基礎(chǔ)的農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，逐步提高社會的保障水平，解除農(nóng)民生活的后顧之憂。三是要大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織。充分發(fā)揮專業(yè)合作組織在資源配置方面的積極作用。引導(dǎo)有能力的專業(yè)合作組織，積極探索農(nóng)戶土地入股等流轉(zhuǎn)方式，自創(chuàng)品牌，擴(kuò)大規(guī)模，自主開發(fā)經(jīng)營農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。加大政策扶持力毒，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)方面的龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、要給予他們政策和金融方面的支持，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)的合理發(fā)展。

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