美國田納西州州立高校績效撥款政策評析

摘 要：20世紀60、70年代，由于受高等教育財政危機、高等教育質(zhì)量下降等因素影響，美國田納西州州政府發(fā)起了績效撥款運動，從而推動了州立高校重視對學(xué)生的培養(yǎng)，提高政府經(jīng)費的使用效率。2010年，田納西州州政府引入基于結(jié)果的撥款公式，以高校產(chǎn)出成果作為績效撥款的重要依據(jù)，并將其與2010-2015年周期的績效資助政策緊密結(jié)合。雖然該政策在實施過程中仍存在許多問題，但它彌補了以入學(xué)人數(shù)作為撥款標準所帶來的不足，更大程度上刺激了高校提高自身教育質(zhì)量的積極性，增強了政府經(jīng)費分配的靈活性。

關(guān)鍵詞：績效撥款；公立高校；田納西州

田納西州是美國實行公立高校績效撥款最早的一個州，至今在美國都有良好的示范作用。1975年，田納西州高等教育委員會（Tennessee Higher Education Committee，THEC）與州立高校協(xié)商制定績效撥款政策，并建立了10項績效指標。由此，田納西州績效撥款運動正式拉開帷幕。該政策實施近40余年，有力地促進了田納西州高校教學(xué)質(zhì)量的改善，提高了政府經(jīng)費的使用效率。但是，由于績效撥款經(jīng)費在州政府撥款總額中所占比例較小，州政府仍將入學(xué)人數(shù)作為撥款的主要依據(jù)，這在一定程度上阻礙了州立高校提高自身教學(xué)質(zhì)量的積極性。為了進一步提高高校產(chǎn)出率，2010年，田納西州州政府頒布了《田納西州完成大學(xué)教育法案》（Complete College Tennessee Act），該法案要求按照基于結(jié)果的撥款公式（Outcomes-Based Funding Formula）對各州立高校進行撥款，取消主要按入學(xué)人數(shù)進行撥款的傳統(tǒng)。2010-2015年資助周期內(nèi)，基于結(jié)果的撥款公式成為田納西州州政府績效資助政策的重要內(nèi)容。①

一、田納西州績效撥款政策的緣起

（一）高等教育的擴張

20世紀40年代后期至20世紀70年代，美國公立高校入學(xué)人數(shù)急劇增加。高等教育的迅速擴張主要基于兩方面原因：二戰(zhàn)后大量退伍軍人返回高校接受繼續(xù)教育，并且在20世紀50年代，更多的女性也走進大學(xué)校園[1]；20世紀60年代至70年代，由于受美國嬰兒潮的影響，當年出生的嬰兒逐漸進入接受高等教育的年齡階段，高校入學(xué)人數(shù)得以繼續(xù)上升。此外，旨在幫助學(xué)生接受高等教育的聯(lián)邦經(jīng)濟資助計劃的實施也促進了高等教育的擴張。為了應(yīng)對入學(xué)人數(shù)的激增，田納西州采取高校擴招的政策。20世紀60年代至70年代，田納西州通過增加社區(qū)學(xué)院的數(shù)量來滿足本州學(xué)生接受高等教育和技術(shù)培訓(xùn)的需求。這一時期，州政府基本采取按照入學(xué)人數(shù)對州立高校進行撥款。盡管在撥款方式上不斷做出修改，但基于入學(xué)人數(shù)的撥款公式一直是各州政府采取經(jīng)費分配的主要方式。[2]

（二）高等教育財政危機

20世紀70年代末80年代初，美國開始實施財政緊縮政策，里根政府將高等教育的權(quán)力與職責(zé)轉(zhuǎn)給州及地方政府，聯(lián)邦高等教育財政撥款大幅削減，開始強調(diào)州及地方政府對高等教育的責(zé)任和權(quán)力[3]。高等教育擴張帶來的是新生入學(xué)人數(shù)的激增，從80年代開始，美國大學(xué)錄取18～24歲新生的比例已從25%上升到34%[4]，這給州政府帶來了巨大的財政壓力。由于高等教育財政撥款呈現(xiàn)出不斷萎縮的趨勢，伴隨著入學(xué)人數(shù)的遞增，高校學(xué)費開始上漲。自1976年以來，大學(xué)在校生學(xué)費增長近40%，超過了新生入學(xué)人數(shù)的增長率[5]。公眾強烈要求高校發(fā)揮自身領(lǐng)導(dǎo)力，降低學(xué)費，提高效率[6]。高等教育大眾化促使政府公共支出不斷擴大，州政府高等教育經(jīng)費嚴重短缺，這也在一定程度上無法保證高等教育質(zhì)量。

（三）公共問責(zé)的需求

在高等教育迅速擴張這一時期，田納西州公眾開始關(guān)注高等教育的質(zhì)量及高校問責(zé)。雖然大量資金從州政府預(yù)算中流入州立高校，但政府并沒有有效手段來評估高等教育的運轉(zhuǎn)狀況[7]。1978年，加利福尼亞州退休實業(yè)家霍華德·賈維斯（Howard Jarvis）提出大幅降低稅賦的《13號法案》（Proposition 13），并且獲得通過。該法案明確表明公眾應(yīng)密切關(guān)注政府開支狀況，尤其在政府經(jīng)費不能得到高效使用的事項中。在這種社會環(huán)境下，基于質(zhì)量而非數(shù)量的價值觀念體系逐漸得到田納西州公民的認同，他們認為，州立高校必須對自身的產(chǎn)出結(jié)果負責(zé)，而不再僅僅包括高校的投入因素。20世紀末，美國高等教育面臨嚴重的公眾信任危機[8]，這不僅包括政府領(lǐng)導(dǎo)者、記者、高等教育專家，還包括大學(xué)在校學(xué)生和他們的父母。田納西州高等教育委員會作為高等教育的倡導(dǎo)者和監(jiān)督者，也開始考慮如何采取措施來滿足公眾的訴求，并促使高等教育界掀起一場質(zhì)量評估運動，越來越多的利益相關(guān)者支持實施高校問責(zé)。

（四）評估運動

為了挽回高等教育在公眾中的信譽，田納西州州立高校開始朝教育和公共問責(zé)方向?qū)ψ陨斫虒W(xué)質(zhì)量進行評估。早期的評估活動主要采取定量方法，對收入比、生均花費及教職工學(xué)術(shù)生產(chǎn)力進行評估[9]。盡管這些評估信息能夠起到一定作用，但由于主要以描述性為主，缺乏更深層次的分析理解。高校效率實質(zhì)性證據(jù)的缺失也是高等教育質(zhì)量備受詬病的重要原因。學(xué)生能學(xué)到什么？學(xué)生能將多少價值理念融入到自身的理論和實踐知識體系中？學(xué)生在未來自己從事的事業(yè)中做了哪些準備？學(xué)生對自己的大學(xué)學(xué)習(xí)經(jīng)歷是否滿意？回答以上這些問題，就必須從學(xué)生學(xué)業(yè)成就和態(tài)度中尋找新的依據(jù)。20世紀80年代，高校評估運動逐漸開始采用定性的測量方法。南方教育委員會（SREB）、南方院校聯(lián)盟委員會（SACS）等高等教育團體主張高校應(yīng)將自身關(guān)注的重點集中在教學(xué)質(zhì)量上，而不僅僅是讓學(xué)生完成畢業(yè)。為了評估高校定性方面的教學(xué)成果，SACS成為第一個開發(fā)并實施新標準的認證組織[10]。該舉措也促使南方各州立高校為了取得項目認證，不得不遵從這一新的標準。

（五）對傳統(tǒng)撥款公式的批評

田納西州高等教育委員會通過兩年一次對高校教學(xué)成本進行審核，計算出在7個不同學(xué)歷階段②中，高校為學(xué)生獲得每個學(xué)分所需要的成本。從中獲得的數(shù)據(jù)將用來確定高校最終的預(yù)算總額，并主要分為兩步：第一步是計算出每個學(xué)術(shù)階段所需要的學(xué)分總數(shù)；第二步是將學(xué)分總數(shù)乘以每個階段所需花費的平均值，得出的最終數(shù)值將形成預(yù)算。然而，在該撥款公式實施過程中，許多高校管理者發(fā)現(xiàn)它存在兩方面不足：一是缺乏質(zhì)量評估，二是這種撥款方式無形中有利于普通高校發(fā)展，而不利于頂尖高校的發(fā)展?；谝陨峡紤]，田納西州高等教育委員會發(fā)起了績效撥款計劃，并鑒于當時的撥款以學(xué)?；顒幼鳛槌叨?，指出該計劃的目的是通過制訂績效標準，探索如何更高效地使用政府撥款經(jīng)費。

（六）能夠滿足外部環(huán)境要求

在田納西州績效撥款計劃有效實施之前，績效撥款計劃自身、績效撥款計劃所包含的活動及可能產(chǎn)生的結(jié)果必須能夠獲得政府認可、學(xué)術(shù)尊重、財政合理，并且能與高校需求相結(jié)合[11]。為了能夠在政治層面得到認可，特別在當時州政府預(yù)算已達上限的情況下，田納西州績效撥款計劃不得不尋求外部資金支持。除了得到美國教育部促進中學(xué)后教育資金（FIPSE）的基金，凱洛格基金會（Kellogg Foundation）和福特基金會（Ford Foundation）也給予了資助。此外，該計劃還需從其他政治層面滿足現(xiàn)實要求。

第一，績效撥款計劃所得出的結(jié)論能夠得到田納西州州議會、該州社區(qū)學(xué)院和大學(xué)的支持。第二，該計劃所需經(jīng)費不應(yīng)成為州預(yù)算的必要部分。第三，該計劃必須能夠應(yīng)對公共政策中的一個重要問題：在州額外經(jīng)費有限的情況下，績效水平較高的高校和項目應(yīng)該得到獎勵，還是績效水平較低的高校得到支持，以便進一步改善？為了在學(xué)術(shù)層面得到尊重，該計劃容納了各高校教職人員和管理人員，并且在收集和使用數(shù)據(jù)時，其方法具有科學(xué)性[12]?？冃芸钣媱澦贸龅慕Y(jié)論還需和當時的財政政策、會計與審計制度、預(yù)算制定時間表及撥款公式相一致。第四，績效撥款計劃還要考慮田納西州各高校的需求。田納西州公立高校一直由兩個完全獨立的管理機構(gòu)負責(zé)。其中，田納西大學(xué)屬于田納西大學(xué)董事會（University of Tennessee Board of Trustees），州立大學(xué)和學(xué)院系統(tǒng)則由州評議委員會（Tennessee Board of Regents）管理。

二、2010—2015年

田納西州公立高?？冃芸钫?/p>

基于以上背景，20世紀60年代以來，田納西州一直在探索公正且穩(wěn)定的州立高校撥款政策，同時又能不斷刺激高校改進自身教學(xué)質(zhì)量。最初，田納西州和其他各州政府一樣，基本按照入學(xué)人數(shù)對州立高校進行撥款。這意味著該政策會使高校為獲得更多政府經(jīng)費而不斷擴張，但在提升高校教育質(zhì)量和學(xué)生畢業(yè)率方面卻起不到應(yīng)有的作用。1976 年，田納西州開始啟動績效撥款項目，當時主要以非撥款經(jīng)費（Non-appropriated Funds）的形式建立約占教學(xué)預(yù)算總額2%的激勵性撥款制度，并按照五項績效標準分配給有關(guān)院校。1979年，田納西州正式采用了正式的績效撥款標準即“教學(xué)評估安排”（Instructional Evaluation Schedule），將撥款經(jīng)費（appropriated funds）的2%作為激勵性經(jīng)費按績效分配給院校。1983年，田納西州出臺新的績效撥款標準，激勵性經(jīng)費比例擴大到5%[13]。目前，這部分激勵性的績效撥款比例一直保持在5.54%。[14]

（一）基于結(jié)果的撥款公式

“入學(xué)人數(shù)+績效指標”的撥款公式在田納西州使用期間產(chǎn)生了較為積極的效果。各高校能夠達到某些特定標準甚至超過同行平均水平，按照績效指標的尺度，績效水平較高的高?？梢缘玫捷^多的州政府撥款。但是，田納西州高等教育委員會認為，州立高校所產(chǎn)生的變化并沒有達到預(yù)期的效果[15]。州政府官員希望開發(fā)更為有效的撥款公式，即取消將入學(xué)人數(shù)作為撥款主要依據(jù)，而是根據(jù)高校成果來決定州政府的撥款數(shù)額。

2010年，田納西州州政府頒布《田納西州完成大學(xué)教育法案》（CCTA），基于結(jié)果的撥款公式作為其中一部分，主要用于對教學(xué)質(zhì)量表現(xiàn)優(yōu)異、符合州總體規(guī)劃目標的高校實施獎勵。田納西州公立高校開始將學(xué)校資源更多地集中于學(xué)生培養(yǎng)，重視學(xué)生獲得大學(xué)學(xué)位或資格證書的比例。田納西州現(xiàn)任州長比爾·哈斯拉姆（Bill Haslam）指出，田納西州是目前美國唯一一個將州政府全部撥款按照基于結(jié)果的撥款公式，對州立高校進行績效撥款的州，并且它正極大地改變著各州立高校的運營方式[16]。截至2013年，美國超過四分之一的州在對州立高校進行撥款時，不同程度地使用基于結(jié)果的撥款公式[17]。正如田納西州高等教育委員會執(zhí)行董事理查德·羅達博士（Dr. Richard Rhoda）所說的，政府撥款方式重心的轉(zhuǎn)移將對學(xué)生選擇專業(yè)和課程產(chǎn)生更直接的影響，推動學(xué)生集中完成所學(xué)課程并獲得相應(yīng)學(xué)分和證書；學(xué)生從課程中所學(xué)到的知識與技能將會有效地與當前經(jīng)濟發(fā)展需求相結(jié)合。此外，州立高校也對邊緣群體學(xué)生③的學(xué)習(xí)提供支持與保證。[18]

從四年制研究型大學(xué)到兩年制社區(qū)學(xué)院，田納西州州政府所選取的教學(xué)成果主要包括學(xué)生進展程度、畢業(yè)率、高校教學(xué)效率等。每個結(jié)果所占權(quán)重將根據(jù)高校使命的不同而有所差異。任務(wù)類似的高校在衡量教學(xué)成果時則使用相同的比重，而在高校使命中占有重要地位的教學(xué)結(jié)果，其所占比重也會隨之加大。

田納西州基于結(jié)果的撥款公式不再考慮入學(xué)學(xué)生數(shù)目，并且主要分為兩類：一類針對四年制綜合大學(xué)；另一類則針對兩年制社區(qū)學(xué)院。四年制大學(xué)包括的結(jié)果有學(xué)生進展程度（24、48和72學(xué)時）、學(xué)士學(xué)位、副學(xué)士學(xué)位、碩士學(xué)位、博士學(xué)位、研究與服務(wù)、學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)數(shù)、每100個全日制學(xué)生所獲學(xué)位數(shù)以及畢業(yè)率（見表1）。社區(qū)學(xué)院包括的結(jié)果有學(xué)生進展程度（12、24和36學(xué)時）、雙錄取學(xué)生數(shù)、副學(xué)士學(xué)位和證書、就業(yè)率、補償與發(fā)展教育、學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)數(shù)以及職業(yè)培訓(xùn)（見表1）。學(xué)生進展度主要用于衡量其所獲得的學(xué)分，以此了解學(xué)生課程的完成情況。

（二）《2010-2015年績效撥款質(zhì)量保障計劃》

2010年7月，田納西州高等教育委員會頒布了《2010-2015年績效撥款質(zhì)量保障計劃》（2010-2015 Performance Funding Quality Assurance），對2010-2015年內(nèi)的績效指標作出了詳細的規(guī)定，并將基于結(jié)果的撥款公式貫穿始終。對于這五年內(nèi)能達到州政府要求的公立高校，可獲得其事業(yè)撥款（Operating Appropriates）的5.45%作為額外獎勵，高校可用其改善自身基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步提高教學(xué)質(zhì)量和學(xué)生的學(xué)習(xí)效果。正如田納西州績效撥款網(wǎng)站上所公布的信息：該項目是院校在公式撥款外獲得更多資源的絕好激勵機會。

田納西州的績效撥款以5年為一個周期④，在每個周期的第三年，州高等教育委員會將委任一個績效撥款特別工作組，負責(zé)審查當前的績效撥款標準，并就下個周期的績效撥款的執(zhí)行問題提出建議。2010—2015年的績效資助是田納西州的第7輪資助政策，與2005—2010年的績效資助政策相比，具有四個特點[20]：第一，這五年的績效資助計劃與基于結(jié)果的公式緊密聯(lián)系，更加重視公立高校的產(chǎn)出結(jié)果，并且作為總體規(guī)劃體系的一部分，將有效增強公立高校的社會責(zé)任感；第二，該周期內(nèi)的評估標準大大簡化了各高校的義務(wù)性報告流程，轉(zhuǎn)而更加重視學(xué)術(shù)誠信和高校教學(xué)質(zhì)量評估；第三，在評估過程中，相關(guān)評估部門只要求各公立高校提交現(xiàn)有的數(shù)據(jù)，不再要求提交額外的數(shù)據(jù)信息；第四，各公立高校提交的年度績效報告將會公開發(fā)表，并且附加最終的評估結(jié)果。

2010—2015年的績效評估體系涵蓋了高校的投入、產(chǎn)出和過程性因素，這可以更全面、更客觀地認清高校的辦學(xué)效益（見表2）。

從表2可以看出，這一周期的評估標準主要分為兩大部分，第一部分是學(xué)生的學(xué)習(xí)質(zhì)量和參與情況（75%），第二部分是學(xué)生入學(xué)水平和順利完成學(xué)業(yè)情況（25%）。在第一部分中，又可以分為六個指標，兩年制的社區(qū)學(xué)院和四年制大學(xué)各有側(cè)重。其中，對于就業(yè)情況，州政府對四年制大學(xué)沒有具體要求，而對社區(qū)學(xué)院，則明確給出10%的績效指標，這在一定程度上對社區(qū)學(xué)院的課程和培養(yǎng)模式提出了更高要求，確保學(xué)生在學(xué)完課程之后，能夠順利融入社會，符合所學(xué)專業(yè)的行業(yè)需求；對于學(xué)生學(xué)習(xí)情況的認證與評估這一指標，社區(qū)學(xué)院的權(quán)重低于四年制大學(xué)，這也說明了州政府對綜合大學(xué)的學(xué)術(shù)要求更高。

對于公立高校的測評工作，田納西州高等教育委員會規(guī)定的測試內(nèi)容包括加利福尼亞批判性思維與技能測試（CCTST）、大學(xué)基礎(chǔ)學(xué)術(shù)性學(xué)科測試（College BASE）、大學(xué)學(xué)術(shù)能力測試（CAAP）和美國教育考試服務(wù)中心（ETS）能力水平測試，公立高?？梢赃x擇其中任何一個來進行本校評估。此外，各高?？梢赃x擇對本校的全部畢業(yè)生進行測評，也可以選擇部分測評，但參與畢業(yè)生至少要超過400名，并且這400名畢業(yè)生能代表學(xué)生的普遍水平。

在各指標的評分方法上，田納西州高等教育委員會也有明確規(guī)定。以通識教育指標為例，主要分為兩個步驟：第一步是在2010—2015年這一周期的前三年，高校的通識教育平均水平超過全國平均水平的相應(yīng)檔次，就可獲得相對應(yīng)的分數(shù)。其中，低于70%的全國平均水平，高校將獲得0分；若高校通識教育平均水平達到100%，則可以獲得10分（見表3）；第二步是在2010—2015年這一周期的最后兩年，高校的通識教育平均水平不僅要與全國平均水平比較，還要和前三年的平均水平比較，以得出最后分數(shù)（見表4）。

三、公立高?？冃芸钫咴u析

（一）公立高?？冃芸钫叩奶卣骷皟?yōu)點

第一，定期評估，保證高校質(zhì)量?？冃芸钫呙课迥赀M行一次審議和評估，從而確定當前高校的質(zhì)量水平，績效水平較高的院?？梢垣@得豐厚的非政府財政撥款。績效撥款政策促使高校開發(fā)符合自身實際的內(nèi)部政策，以幫助學(xué)生評估自身學(xué)業(yè)，并針對相關(guān)不足，實施有針對性的改進措施。

第二，避免各高校為爭取政府經(jīng)費展開惡性競爭。為了獲得額外經(jīng)費，高校只需保證當前的績效水平超過過去的績效水平，這有助于保持各高校使命的多樣性。另外，這種合作的態(tài)度價值取向也有利于促進高校進行自我管理。

第三，績效撥款政策具有很強的靈活性。田納西州高等教育委員按照州與高校特定發(fā)展需求對績效撥款政策進行不斷修訂，這種靈活性體現(xiàn)在通過咨詢委員會對績效標準進行修改、替換或增加。

第四，有利于高校長期保持對自我的監(jiān)督管理。20世紀末，美國高等教育迅速擴張、新生人數(shù)上漲、學(xué)費不斷上升，這些因素成為高校問責(zé)政策產(chǎn)生的導(dǎo)火索。隨著高校教育質(zhì)量下降、高校信譽降低[24]、聯(lián)邦和州政府不斷壓縮高校成本，問責(zé)政策逐漸成為州政府優(yōu)先考慮的問題。田納西州績效撥款政策通過將公共責(zé)任與質(zhì)量保證聯(lián)系起來，平衡了政治和教育利益，有利于高校長期保持自我監(jiān)督管理。

第五，測評主體為專門的評估機構(gòu)。通過田納西州公立高?？冃гu估過程可以看出，對高校進行評估的主體不是政府部門，也不是被測院校，而是被公眾廣泛認可的專業(yè)評估和認證機構(gòu)，如加利福尼亞批判性思維與技能測試（CCTST）、大學(xué)基礎(chǔ)學(xué)術(shù)性學(xué)科測試（College BASE）、大學(xué)學(xué)術(shù)能力測試（CAAP）和ETS能力水平測試。這種方式不僅節(jié)省了被測主體的人力和物力資源，而且通過專門機構(gòu)評估也可以促進結(jié)果的公平性和客觀性。

第六，評估體系包括公立高校投入、過程和產(chǎn)出三個環(huán)節(jié)，對高校的產(chǎn)出結(jié)果尤為重視。公立高校績效撥款評估標準體系經(jīng)過多年的實踐和完善，逐漸以高校的產(chǎn)出結(jié)果作為最終的評估標準，這不僅增強了田納西州績效撥款政策的穩(wěn)定性，同時也有利于州總體規(guī)劃目標的實現(xiàn)，增強政府經(jīng)費分配的靈活性。將諸多因素融入評估體系可以更加全面地展現(xiàn)高校的真實水平，促使高校不斷修改完善實際操作中的薄弱環(huán)節(jié)，形成良性發(fā)展。另外，績效撥款政策的基本前提是對改進教育質(zhì)量的高校進行獎勵，而并非處罰表現(xiàn)不好的高校。

第七，關(guān)注弱勢群體，注重教育平等。在2010—2015年田納西州公立高校績效撥款評估標準中，其中一個重要內(nèi)容是對學(xué)生入學(xué)水平和順利完成學(xué)業(yè)情況的測評，針對的學(xué)生群體包括非裔、西班牙裔美國學(xué)生、低收入家庭學(xué)生、殘疾學(xué)生等，這些學(xué)生的學(xué)業(yè)情況和畢業(yè)率水平直接關(guān)系到各高校的績效分數(shù)，其權(quán)重比例占整個測評的四分之一。因此，各高校極其重視其他民族學(xué)生群體及弱勢學(xué)生群體的學(xué)業(yè)水平，這也體現(xiàn)了美國教育民主環(huán)境下的平等精神。

（二）公立高校績效撥款政策的不足

第一，功利性過于突出。為了符合田納西州高等教育委員會評估指標中的相關(guān)規(guī)定，高校管理者和教師不得不花費大量時間搜集和整理相關(guān)資料，增加了收集和分析數(shù)據(jù)信息的成本。同時，為了提高學(xué)生的滿意度，各高校將注意力集中于那些就業(yè)前景好、收入水平高的專業(yè)發(fā)展上，而社科類、短期見不到效益的專業(yè)受到冷落，這顯然不符合綜合大學(xué)的發(fā)展思路。

第二，撥款獎勵額度較低，資助經(jīng)費并不充裕

田納西州高等教育委員會規(guī)定：達到要求的公立高?？色@得州高等教育撥款總數(shù)的5.45%作為額外獎勵。正如伯克所指出的，績效撥款的主要問題在于撥款規(guī)模太小、目標模糊及執(zhí)行不力。”[25]

第三，績效評估本身存在局限。許多學(xué)者抱怨評估理論過于簡單，有些人懷疑田納西州高等教育委員會是為了滿足外部問責(zé)要求而進行評估，其獲得的結(jié)果是否應(yīng)該作為教職工改善課程與服務(wù)的依據(jù)，還有待討論。有學(xué)者認為，績效指標僅僅涉及了教學(xué)的一小部分，而各標準卻要對整個教學(xué)過程進行評估，并不能確保其有效性與準確性。另外，由于教育活動中不確定因素較多，許多教育因素難以量化，而數(shù)據(jù)又是績效評估的核心，兩者之間會存在一定的矛盾。洛克菲勒研究所認為，績效撥款在美國的式微主要是由于“理論上的訴求遭遇到實踐中的困境。績效撥款易于采納而難于落實，易于推出而難以持續(xù)”。[26]

第四，注重眼前利益，不利于高等教育的長遠發(fā)展。從高校管理者的視角來看，績效撥款首先屬于問責(zé)機制范疇。為了實現(xiàn)高校問責(zé)與質(zhì)量改善這一雙重目標，田納西州績效撥款計劃著眼于可進行獎勵的短期目標，忽視了高等教育的長期發(fā)展結(jié)果。

總之，田納西州公立高?？冃芸钫呤窃诟叩冉逃|(zhì)量下降、高校撥款急劇減少的情況下產(chǎn)生的，它在保證高校正常教學(xué)水平的前提下，進一步提高了政府撥款資金的使用效率。不過，美國至今仍有許多州未采取該項政策，這說明它也有自身弊端難以回避。華盛頓某政策團體“教育部門”（Education Sector）發(fā)表報告指出，績效撥款措施往往是半途而廢，經(jīng)費削減的受害者堅決要求獲得全部經(jīng)費[27]。但是，績效撥款政策改進了單一的政策撥款模式，引入多政策參數(shù)的撥款公式，并且在撥款中引入績效指標，以辦學(xué)效益高低和質(zhì)量評估結(jié)果等作為撥款獎勵的基本依據(jù)，促使高校更注重教育質(zhì)量、節(jié)約經(jīng)費、提高效率，這也將是今后世界各國高等教育財政撥款改革的方向。

注釋：

①雖然《田納西州完成大學(xué)教育法案》要求取消將入學(xué)人數(shù)作為主要撥款依據(jù)，而是根據(jù)高校成果來決定州政府撥款數(shù)額，但在2010—2015年績效資助周期，出于謹慎考慮，田納西州州政府仍以州撥款總額的5.45%作為高校最高額度獎勵。

②這七個階段主要包括大學(xué)一年級至大學(xué)二年級、大學(xué)三年級至大學(xué)四年級、研究生、專業(yè)人員、博士、補償教育、繼續(xù)教育。

③在基于結(jié)果的撥款公式實施過程中，很多學(xué)者擔心高校為了保證學(xué)生順利畢業(yè)，在招收新生時會更青睞學(xué)術(shù)上有前途的學(xué)生，而忽略學(xué)術(shù)成就不足、經(jīng)濟能力有限的邊緣群體。不同的州對邊緣群體的定義有所不同。在田納西州，邊緣群體主要指接受過大學(xué)教育但未獲得大學(xué)學(xué)位、經(jīng)濟能力有限的成年人。

④第一個周期1982—1987 年，第二個周期1987—1992年，第三個周期為1992—1997年，第四個周期為 1997—2000年，第五個周期為2000—2005年，第六個周期為2005—2010年，第七個周期為2010—2015年。

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編輯 王俊烽