擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的若干建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接面對鄉(xiāng)村的農民群眾，在落實強農惠農政策、推進城鄉(xiāng)一體化等發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。農村稅費改革特別是取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“收錢”的職能淡化，“管錢”的職能強化，“發(fā)錢”的職能凸顯，其工作任務和運行環(huán)境發(fā)生了重大變化。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現(xiàn)狀

近年來隨著社會主義新農村建設和城鎮(zhèn)化的進程，中央和省財政用于支持“三農”的資金規(guī)模越來越大，農村公共服務的內容越來越多，直接面向農村的轉移支付資金及各種涉農補貼的落實和管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔，工作任務更為繁重，面臨著不少新的問題和困難。

隨著農村改革發(fā)展特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能發(fā)生了三個轉變，即由收支管理型向支出管理型轉變，由預算管理型向核算管理型轉變，由維持保障型向服務發(fā)展型轉變。與過去相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政原有的一些職能弱化，有些職能則明顯增強。

1.公共服務保障職能不斷強化。主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)放各類惠農政策資金的數量和任務越來越大。據統(tǒng)計，我省共有25項惠農補貼，其中生產性補貼19項，社會性補貼6項。生產性補貼主要有糧食直補、農資綜合直補，以及玉米良種、春播地膜玉米、水稻良種、棉花良種、退耕還林（含糧食補助）、退耕還林后扶持補助、奶牛良種、能繁母豬、能繁母牛、農機具、測土配方施肥、大型水庫移民、能繁母豬保險、奶牛保險等各項補貼。社會性補貼包括農村義務教育“一補”資金及中職助學金、新型農村合作醫(yī)療、農村低保、五保戶、家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)（含摩托車）等補貼。

2.會計核算職能日益增強。實施“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”后，成立了農村財務服務中心，與財政所合署辦公，由財政所人員擔任會計，負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算單位經費管理和村級資金管理，以及轉移支付資金、新農村建設方面的專項資金管理，全權代理鄉(xiāng)村賬務，集中時間對外辦公，定期進行賬務公開，通過代管方式發(fā)揮監(jiān)督作用。推行“村財村用鄉(xiāng)代管”，對村級組織運轉資金和村集體資金實行代理記賬。

3.涉農項目資金監(jiān)管任務明顯加強。隨著公共財政體制的逐步完善和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策措施的落實，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政撥付的新農村建設、救災、涉農補貼、村級組織運轉財政補助資金等逐年增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔的基礎管理和資金兌付工作量明顯加大，支出管理任務越來越重。

二、新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的困難

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)責大權小，正常運轉難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是責大權小的政府，承擔了太多的工作任務?！吧厦媲l線，下面一根針”，許多事情最終都要落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有穩(wěn)定的收入來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入難以滿足群眾對社會事業(yè)發(fā)展的要求。

2.可用財力少，公共服務難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可支配財力少，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權比以前有所增加，例如，農村公益事業(yè)建設、社會保障支出、農村衛(wèi)生、義務教育“兩免一補”政策等等，支出的壓力很大。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保支出、保運轉的壓力下，根本無力提供農村公共服務和公共產品。

三、擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的幾點建議

1.積極培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源，進一步增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力。發(fā)展農村經濟，培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作的“牛鼻子”，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政擺脫困境的根本出路。一是要加快推進農業(yè)產業(yè)化，夯實基礎財源。按照有所為、有所不為的原則，充分發(fā)揮當地資源優(yōu)勢和區(qū)域優(yōu)勢，發(fā)展地方特色名優(yōu)農產品，并通過政策引導、生產扶持、系列服務等措施，引導農民由零星分散的小規(guī)模經營向集中連片的大規(guī)模經營轉變。在此基礎上，培育壯大加工型、流通型的龍頭企業(yè)，提高農產品的商品轉化增值率，提高農業(yè)對財政收入的貢獻率。二是要加快發(fā)展民營經濟，建設新興財源。要全力優(yōu)化經濟發(fā)展環(huán)境，結合現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉制，大力開展招商引資活動，加快發(fā)展個體私營經濟，盡快建立多種經濟成分、多種經營形式競爭發(fā)展的格局，不斷提高來自民營經濟的財政收入份額，形成多層次、多主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源結構。三是要穩(wěn)步推進小城鎮(zhèn)建設，開辟財源。按照“因地制宜、突出重點、梯次推進、穩(wěn)步發(fā)展”的原則，規(guī)劃建設出既能帶動經濟發(fā)展，又能突出區(qū)位、資源、產業(yè)優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)。應用市場化運作手段，吸引外來資本、當地民間資本參與小城鎮(zhèn)開發(fā)，通過引商入市、以市活商、以商促貿、以貿活財，不斷增加工商稅收，涵養(yǎng)并壯大新的后續(xù)財源。同時，要抓好土地出讓收益、基礎設施建設收益以及各種罰沒、收費的收繳與管理，不斷擴大補充性財源。

2.完善財政管理體制，進一步調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚財理財積極性。一是上級財政在與縣鄉(xiāng)財政分割財力時要堅持“財力向下傾斜、缺口上移”，以事權劃分財權，以財權決定事權，最大限度地照顧鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的利益，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的正常運轉和各項事業(yè)的健康發(fā)展。二是全面實行綜合預算管理。要從加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金管理、緩解財政困難狀況、集中財力辦大事的目的出發(fā)，對預算內外資金實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算、統(tǒng)籌安排、綜合平衡。三是逐步規(guī)范轉移支付辦法。市級政府要在上級財政轉移支付的基礎上，通過建立規(guī)范的轉移支付辦法，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入進行必要的調節(jié)，逐步縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財力需求差異，均衡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務水平，確保每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有履行職能所需的基本財力。四是按照市場經濟發(fā)展的要求，著眼構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政支出模式，建立有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出約束機制。

3.調整理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅征管體制，進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入水平。一是要理順財稅征管體系。要從有利征收、管理，有利調動各級政府發(fā)展經濟和組織收入的積極性出發(fā)，在財政、稅務部門之間建立一種結構合理、配置適當、程序嚴密、制約有效的財稅運行機制。二是明確工作主體，將國、地稅任務落實到職能部門，減少征收成本。根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況將稅源核查清楚，重新下達任務。稅務部門應是完成國稅、地稅的主體職能部門，應將此項任務從鄉(xiāng)鎮(zhèn)卸下來落實到稅務部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是協(xié)助稅務部門完成國、地稅收繳工作，這樣既可極大地緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，又可杜絕稅務部門個別工作人員利用職務之便謀取非法收入。

4.以推進機構改革為途徑，大力壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出。一是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。二是加快推進事業(yè)單位的改革。按照公益性職能與經營性服務分開的要求，對承擔公益性職能的事業(yè)單位，所需經費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔；對兼有公益性和經營性的事業(yè)單位，逐步削減財政補貼；對非公益性的事業(yè)單位，則采取市場化運作的手段，逐步推向市場。事業(yè)單位機構設置和人員配備要立足實際，宜合則合，宜撤則撤，不強行上下對口。三是推進教育體制改革。按照“規(guī)模、效益”的原則，根據生源數量和分布情況，合理調整和規(guī)劃教育布局，適當集中辦學，實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，營造良好的外部環(huán)境，引導社會辦學，鼓勵民間資本投入教育領域。四是采取小村并大村，擴大村級規(guī)模，村組干部交叉兼職等辦法，減少村組干部，控制報酬標準，減少村級支出。

5.妥善清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，進一步防范財政風險。首先要建立領導責任制。各級黨政領導特別是縣、鄉(xiāng)領導要高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的危害性，切實把債務工作抓緊抓好。要樹立“增收是政績、消化債務也是政績”的觀念，防止“新官不理舊事”、“債多不用愁，度過三年就換屆”的消極應付思想。把債務列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導離任審計內容，對決策失誤，造成重大經濟損失的，要追究領導責任。其次，要制訂還債計劃。在全面清理核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的基礎上，按債務的來源、用途和現(xiàn)狀，區(qū)別不同債務情況，制訂相應的償還債務計劃。每年的償債計劃要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財政預算，確保有可靠的資金來源。要按照“上級支持一點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌一點”的辦法建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債準備金，用于償還由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔的到期債務。第三，要積極主動消化債務。通過拍賣方式盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產及資源，解決部分債務。同時，上級財政和有關部門要加大轉移支付或專項補助力度，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的資金援助（包括貼息）。金融部門也應積極幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對貸款實行停息掛賬，免除部分債務。第四，要嚴格控制新增債務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須嚴格按照國家的規(guī)定，一律不準對外提供任何經濟擔保。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟和社會事業(yè)的發(fā)展要堅持量力而行的原則，根據財力發(fā)展，不得打赤字預算，不得在沒有償還保證和償債能力的情況下，盲目搞建設項目。

（作者單位：吉林省洮南市呼和車力蒙古族鄉(xiāng)財政所）

責任編輯：湯星頤