關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的思考及建議

十八屆三中全會(huì)提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。本文結(jié)合寧夏回族自治區(qū)靈武市的情況，就農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛產(chǎn)生的根源、難點(diǎn)進(jìn)行分析，并提出相關(guān)建議。

一、農(nóng)村土地承包糾紛產(chǎn)生的根源

靈武市農(nóng)村土地承包開始于上世紀(jì)八十年代初期，第二輪承包采取了順延的辦法。2003年實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，靈武市取消了農(nóng)村“三提五統(tǒng)”及農(nóng)業(yè)稅，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，相對(duì)增加了農(nóng)民來自耕地的收入。糧食直補(bǔ)等政策的實(shí)施，土地收益得到大幅提高，2013年國(guó)家用于耕地的政策性種糧直補(bǔ)畝均收入達(dá)到190元左右。農(nóng)地利益的提升，相應(yīng)帶來土地承包權(quán)的糾紛，一些地方出現(xiàn)分畝必爭(zhēng)的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，靈武市2013年農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛23 起，盡管都調(diào)處成功，但背后一些深層次問題值得深思。

分析靈武市農(nóng)村土地承包糾紛產(chǎn)生的根源，概括起來主要有：

（一）國(guó)家惠農(nóng)政策的相繼出臺(tái)，農(nóng)業(yè)逐漸升溫。農(nóng)民種田不納糧、不完稅，國(guó)家還補(bǔ)錢，原來是多種地多納稅，現(xiàn)在變成多種地多補(bǔ)錢。原來由于土地負(fù)擔(dān)較重，很多土地?zé)o人種無人管，而如今爭(zhēng)田種的多了。農(nóng)副產(chǎn)品的價(jià)格逐漸回升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所依賴的土地逐漸成為“香餑餑”。

（二）土地資源差距大。第一輪承包以來，家庭人口發(fā)生了較大變化，大部分地區(qū)一直沒有調(diào)整過土地，人均土地矛盾十分突出。許多原來人口多的家庭現(xiàn)在可以將種不了的土地出租獲取收益，而許多家庭原來人口少、后來娶妻生子，但沒有口糧田。于是出現(xiàn)了一些農(nóng)民沒有地種，為了維持生機(jī)，不得不出門打工或租地耕種。

（三）確權(quán)界限不清。受利益驅(qū)動(dòng)，農(nóng)戶之間常因?yàn)樘镩g林木尤其是經(jīng)濟(jì)林木的權(quán)屬，或?qū)ψ约呵f稼的影響，而產(chǎn)生糾紛。另外，許多田地之間沒有天然的界限，在分田到戶時(shí)人為地埋石為界，在以后的耕種時(shí)有的農(nóng)戶會(huì)因?yàn)槎喔焕绲?、多種一行莊稼而引發(fā)糾紛。

（四）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)絕大多數(shù)是依照口頭協(xié)議進(jìn)行流轉(zhuǎn)的。由于情況容易發(fā)生變化，單方毀約的現(xiàn)象屢見不鮮，尤其是有償流轉(zhuǎn)的，極易造成難兌現(xiàn)，承包農(nóng)戶的合法權(quán)益沒有得到有效保障。有少數(shù)農(nóng)戶簽訂了流轉(zhuǎn)協(xié)議，但因內(nèi)容不完整、違約責(zé)任不明確等原因，難于追究相應(yīng)法律責(zé)任。

（五）征地拆遷補(bǔ)償安置不盡合理。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)和新農(nóng)村建設(shè)的加快，農(nóng)村土地征占逐步增多，特別是城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和新型園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，因土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、失地安置等容易出現(xiàn)分歧，并引發(fā)糾紛和矛盾。

二、調(diào)處農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的難點(diǎn)

（一）成因復(fù)雜，時(shí)間久遠(yuǎn)。農(nóng)村土地糾紛有的屬于不同歷史時(shí)期造成的。原來村、組的土地、會(huì)計(jì)等資料檔案基本沒有，缺乏相應(yīng)證據(jù)，爭(zhēng)議雙方各執(zhí)己見，事實(shí)難以查清。現(xiàn)在比較頭痛的是自留地的問題，由于自留地沒有納入承包面積和合同書，土地坐落四界，權(quán)屬等都較模糊，一旦發(fā)生糾紛，很難取證和判斷。

（二）土地增值，寸土不讓。隨著國(guó)家稅費(fèi)政策的調(diào)整，各項(xiàng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)，城市化、工業(yè)化等項(xiàng)目向農(nóng)村擴(kuò)張，農(nóng)村土地不斷增值。過去的荒山荒地現(xiàn)在也無人愿意讓步，村民為了獲得更大利益，逐步形成了“寸土必爭(zhēng)”的局面。

（三）土地特殊，難于執(zhí)行。土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的載體，具有分散性、敞開式的特點(diǎn)。同時(shí)土地作為農(nóng)民的最基本生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的“命根子”，因此土地糾紛往往是村組不愿調(diào)解，法院不愿受理。有些雖然經(jīng)過調(diào)解或裁決輸了理，但田照種，形成一紙空文。

三、調(diào)處農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)承包糾紛的建議

（一）健全調(diào)處工作機(jī)構(gòu)。依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)所組建鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處中心，在財(cái)經(jīng)所中抽調(diào)專兼職工作人員任主任調(diào)處員、調(diào)處員和書記員；各村建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，配備專兼職人員；各自然村公選一名德高望重的同志為土地承包糾紛調(diào)處協(xié)調(diào)信息人員。

（二）完善調(diào)處工作制度。為了規(guī)范調(diào)處中心的調(diào)處行為，要制定農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處中心工作職責(zé)、工作原則、調(diào)解制度、調(diào)處紀(jì)律、調(diào)處程序、回訪制度、文書檔案管理制度等，用制度規(guī)范程序，用制度調(diào)處矛盾。

農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處中心的工作職責(zé)主要包括：接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的授權(quán)，依法調(diào)處本轄區(qū)的各類土地承包糾紛。負(fù)責(zé)矛盾排查，受理申請(qǐng)，調(diào)查取證，調(diào)解處理，信息上報(bào)等工作。宣傳農(nóng)村土地承包法律法規(guī)及政策。

同時(shí)，要明確當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)：自主決定接受、不接受或者終止調(diào)處。要求親屬調(diào)處人員回避。不受壓制強(qiáng)迫，表達(dá)真實(shí)意圖，提出合理要求。自愿達(dá)成調(diào)處協(xié)議。如實(shí)陳述糾紛事實(shí)，不得提供虛假證明材料。遵守調(diào)處規(guī)則和秩序。不得擴(kuò)大糾紛，激化矛盾。自覺履行調(diào)處協(xié)議。

（三）規(guī)范調(diào)處工作程序。

1.申請(qǐng)。發(fā)生土地承包糾紛的農(nóng)戶寫出請(qǐng)求調(diào)處的申請(qǐng)，或由調(diào)處中心工作人員代為填寫，由農(nóng)戶簽字。

2.受理 。鄉(xiāng)調(diào)處中心接到申請(qǐng)后，依法進(jìn)行審查，如確屬農(nóng)村土地承包類型的糾紛，調(diào)處中心就可依法受理，并向糾紛雙方當(dāng)事人下達(dá)受理通知書。受理通知書的內(nèi)容包括參加調(diào)解的時(shí)間，地點(diǎn)，參加人員，調(diào)處的形式等。

3.準(zhǔn)備 。由調(diào)處中心調(diào)處員到發(fā)生糾紛的村組進(jìn)行專訪調(diào)查，聽取多方面的意見，并查閱相關(guān)的檔案資料，為調(diào)處打好基礎(chǔ)；擬定調(diào)處方案；通知糾紛當(dāng)事人調(diào)處地點(diǎn)，調(diào)處時(shí)間。

4.調(diào)處 。調(diào)處可分為不公開調(diào)處和公開調(diào)處。不公開調(diào)處是指雙方當(dāng)事人直接到調(diào)處中心或村委會(huì)進(jìn)行的調(diào)處，參與面比較窄。一般用于證據(jù)比較確鑿，雙方很注意面子的糾紛農(nóng)戶。公開調(diào)處是指包括雙方當(dāng)事人、相關(guān)證人、旁聽人員等參與的調(diào)處。一般用于比較復(fù)雜、需要聽取多方面意見的土地糾紛。調(diào)處主要有四個(gè)程序，即告知當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)；雙方當(dāng)事人陳述和舉證；進(jìn)行調(diào)處；達(dá)成調(diào)處協(xié)議。不服的，可以申請(qǐng)仲裁和訴訟。

5.回訪。調(diào)處結(jié)束后，調(diào)處員在十五日內(nèi)跟蹤問效，調(diào)查調(diào)處落實(shí)情況，督促雙方落實(shí)調(diào)處協(xié)議。

（四）明確調(diào)節(jié)工作宗旨。

1.以促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為宗旨。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，因此土地之爭(zhēng)也是最激烈的，輕則口角之爭(zhēng)，鄰里不和，重則拳腳相向，人命關(guān)天。實(shí)行兩級(jí)調(diào)處網(wǎng)絡(luò)后，小糾紛在村、組得以調(diào)處，情況較復(fù)雜、矛盾較突出的土地承包糾紛，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處中心進(jìn)行調(diào)解處理，將很多不穩(wěn)定因素化解在萌芽狀態(tài)，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

2.以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為宗旨。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到不法侵害后，一般通過村、組協(xié)商調(diào)處，通過調(diào)處的免費(fèi)平臺(tái)，解決了問題、保住了面子，增進(jìn)了團(tuán)結(jié)，和諧了鄰里。調(diào)處不成的，再選擇起訴時(shí)間長(zhǎng)，效果差，費(fèi)用高的訴訟程序。

3.以密切黨群、干群關(guān)系為宗旨。隨著農(nóng)村改革開放的逐步推進(jìn)，社會(huì)各階層的貧富差距，尤其是部分農(nóng)民之間人均土地矛盾難于調(diào)和，黨群、干群關(guān)系比較緊張，通過調(diào)處機(jī)制人性化服務(wù)，同訴求群眾心貼心，面對(duì)面，手拉手的促膝談心，接近了群眾、關(guān)心了群眾，支持了弱勢(shì)群體，為土地受到不法侵害的農(nóng)民伸張正義，受到群眾的擁護(hù)和支持，拉近了干群之間的距離，密切了黨群、干群關(guān)系。

4.以保障農(nóng)民的合法權(quán)益為宗旨。由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)習(xí)俗，大多數(shù)農(nóng)民仍然依靠農(nóng)業(yè)、依靠土地養(yǎng)家糊口。通過調(diào)處各類土地承包糾紛，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，保障了農(nóng)民的合法權(quán)益。

5.以貫徹落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》為宗旨。通過調(diào)處機(jī)制的推行，使《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)條款得到貫徹落實(shí)，督促當(dāng)事雙方學(xué)法、懂法、依法辦事，擴(kuò)大了《農(nóng)村土地承包法》的宣傳面。

（五）堅(jiān)持調(diào)處工作原則。

1.堅(jiān)持公正公平的原則。只有始終站在公正的立場(chǎng)上去調(diào)解處理，只有公道話才能以理服人，讓有理的人服氣，讓無理的人服理。偏袒任何一方，就會(huì)激化矛盾，甚至影響到社會(huì)穩(wěn)定。

2.堅(jiān)持依法的原則。依法就是要依照國(guó)家的法律法規(guī)及地方性法規(guī)，只有依法調(diào)處才有權(quán)威，才能服眾。

3.堅(jiān)持注重方式方法的原則。細(xì)致的工作方法和靈活的調(diào)解方式非常重要，農(nóng)村的土地糾紛一般都不大，往往是一犁地，幾顆樹等小問題，事情雖小，但鄰里關(guān)系面子卻很重要，一般不涉及到幾畝地權(quán)屬的原則問題，盡量不做到論輸贏，有的農(nóng)戶背了道理，礙于面子，不肯認(rèn)錯(cuò)，這就需要多做工作，多講道理，盡量讓人有臺(tái)階下。

4.堅(jiān)持深入調(diào)查的原則?！爸挥姓{(diào)查才有發(fā)言權(quán)”，有的糾紛也許僅憑當(dāng)事人舉證就能清晰明了，有的時(shí)間久遠(yuǎn)，缺乏證據(jù)，原因錯(cuò)綜復(fù)雜，靠雙方陳述或聽片面之辭是不準(zhǔn)確的，需要走訪村民，去一線掌握真實(shí)情況，這樣調(diào)解起來才能事半功倍。

5.堅(jiān)持如實(shí)記載的原則。在調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛時(shí)，往往不能一蹴而就，需要多次進(jìn)行調(diào)解。每次的調(diào)解過程、各方的表態(tài)要有記載，達(dá)成一致意見后，要在協(xié)議書上簽字，防止反悔。

6.堅(jiān)持調(diào)防結(jié)合的原則。在預(yù)防方面，要做好法律法規(guī)政策的廣泛宣傳，防患于未然，建立、健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、隊(duì)糾紛信息預(yù)防長(zhǎng)效機(jī)制。在調(diào)防方面，要堅(jiān)持調(diào)處為主，防止矛盾激化升級(jí)，做到小事不出村，大事不出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），維護(hù)鄉(xiāng)鄰和諧和一方穩(wěn)定。

7.堅(jiān)持嚴(yán)格確權(quán)，歸屬清晰的原則。對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)改革的非承包經(jīng)營(yíng)土地，特別是集體土地、宅基地、自留地、林地、草原和水流、荒地、灘涂等自然資源的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，鞏固農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。

（作者單位：寧夏自治區(qū)靈武市農(nóng)經(jīng)站）

責(zé)任編輯：欣聞