關(guān)于完善農(nóng)村土地承包制度的若干問題

一、切實(shí)貫徹落實(shí)“長久不變”的要求

穩(wěn)定土地承包關(guān)系是農(nóng)村土地政策一以貫之的重要取向。十七屆三中全會提出現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，十八屆三中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變。把“長久不變”的要求落到實(shí)處，既是當(dāng)前的迫切任務(wù)，更事關(guān)長遠(yuǎn)發(fā)展。

1.明確“長久不變”的土地承包周期為70年。改革開放以來，農(nóng)村土地承包期一直呈延長趨勢。從改革之初土地承包合同一年一定到確定15年的土地承包期，再到二輪承包將土地承包期延長30年，都明確體現(xiàn)出穩(wěn)定土地承包關(guān)系的政策取向。“長久不變”之后是否需要規(guī)定土地承包期，或者就以長久不變的規(guī)定替代具體的土地承包期，目前各方的爭議還比較大。從實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而言，只要能穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，不設(shè)具體土地承包期限，或者是以目前的30年為一個承包周期，本質(zhì)上并無區(qū)別。但為了保護(hù)農(nóng)民土地利益，也為了土地資源管理、土地承包管理等方面的操作便利，設(shè)置具體承包期限的辦法更為可行。建議可參照城市建設(shè)用地使用權(quán)70年的規(guī)定，明確“長久不變”的土地承包周期為70年，并且在一個承包周期屆滿后，符合條件的承包者的承包周期自動延長。

2.實(shí)行“長久不變”與土地確權(quán)登記頒證掛鉤。在什么樣的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“長久不變”，存在著是與二輪土地承包還是與土地確權(quán)登記頒證相掛鉤的不同選擇。我國不同地區(qū)土地承包模式差異較大，除了比較常見的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”模式之外，還存在“生不增、死不減”、“大調(diào)整、大變動”等不同做法，大部分地區(qū)都存在不同程度的調(diào)整土地行為，二輪承包時很多歷史遺留問題也未得到有效解決，這些地區(qū)很多群眾對土地調(diào)整還有較強(qiáng)預(yù)期，特別是寄期望于二輪承包期結(jié)束后再調(diào)整一次土地。如果是在二輪承包的基礎(chǔ)上“長久不變”，可能會因難以處理好穩(wěn)定的調(diào)整關(guān)系而引發(fā)矛盾，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。2013年中央提出用5年時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的要求，有105個縣（市、區(qū)）開展了試點(diǎn)，這是強(qiáng)化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)保護(hù)的重要措施。建議把“長久不變”與土地確權(quán)統(tǒng)籌考慮，允許群眾在民主決議的基礎(chǔ)上對土地適當(dāng)微調(diào)，妥善解決好歷史遺留問題，在此基礎(chǔ)上確權(quán)登記頒證，同時宣布“長久不變”，自此之后土地不再調(diào)整，相對長時期解決問題。

3.做好“長久不變”與土地流轉(zhuǎn)期限規(guī)定的銜接。這與流轉(zhuǎn)土地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地力培肥、耕地質(zhì)量提升、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和定位密切相關(guān)。由于《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，目前各地土地流轉(zhuǎn)期限普遍較短，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定、土地流轉(zhuǎn)行為短期化。實(shí)行“長久不變”后，土地流轉(zhuǎn)雙方可以簽訂相對較長期限的流轉(zhuǎn)合同，以保障土地流轉(zhuǎn)關(guān)系相對穩(wěn)定。因此，建議可結(jié)合對“長久不變”下土地承包周期為70年的考慮，支持流轉(zhuǎn)雙方簽訂期限相對較長的土地流轉(zhuǎn)合同，形成長期穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，便于強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，平等保護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

二、健全完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對于適度規(guī)模經(jīng)營的形成和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)育影響重大。近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快，截至2013年底，全國耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到3.4億畝，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積的比重為26%。但在土地流轉(zhuǎn)加速的同時，也出現(xiàn)了不少新情況、新問題，需與時俱進(jìn)明確和完善相關(guān)政策措施。

1.進(jìn)一步明晰土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)概念。在目前的法律法規(guī)和政策文件中，都采用的是籠統(tǒng)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的提法。但從理論上分析，土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)際包含了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩種不同的權(quán)利內(nèi)容，在轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等流轉(zhuǎn)形式中，只有轉(zhuǎn)讓等少數(shù)流轉(zhuǎn)方式涉及到承包關(guān)系的變化，轉(zhuǎn)包、出租等占據(jù)主導(dǎo)地位的流轉(zhuǎn)方式并不涉及土地承包關(guān)系變化。從實(shí)踐情況看，土地流轉(zhuǎn)中采用轉(zhuǎn)讓方式的情況很少發(fā)生。目前采用轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的土地不到流轉(zhuǎn)總面積的4%，絕大部分情況下土地流轉(zhuǎn)并不影響原有承包關(guān)系。從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求看，無論是推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，還是提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源配置效率，關(guān)鍵都在于用活土地經(jīng)營權(quán)，而與承包權(quán)沒有必然聯(lián)系。為進(jìn)一步明晰土地流轉(zhuǎn)政策、細(xì)化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，建議今后在相關(guān)政策文件中，除涉及到土地承包關(guān)系變動的轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式外，明確用土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來替代土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念表述。

2.正確引導(dǎo)工商資本流轉(zhuǎn)土地的行為。企業(yè)經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的組成部分之一，工商企業(yè)是參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要主體。工商企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)有助于解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展急需的資金、技術(shù)、人才等迫切問題，但同時也容易形成助長耕地“非糧化”和擠壓小農(nóng)利益空間等問題。應(yīng)正確引導(dǎo)對工商資本流轉(zhuǎn)土地參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營，興利除弊，重點(diǎn)引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展資本密集、技術(shù)密集、人才密集型的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式。與此同時，還應(yīng)未雨綢繆探索建立防控工商資本參與土地流轉(zhuǎn)潛在風(fēng)險(xiǎn)的有效機(jī)制：一是要明確進(jìn)入門檻。工商資本流轉(zhuǎn)農(nóng)地達(dá)到一定規(guī)模的，需要具備應(yīng)有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力并經(jīng)農(nóng)業(yè)等部門認(rèn)可。二是經(jīng)營要遵守法律。國土、農(nóng)業(yè)等部門要加強(qiáng)執(zhí)法，對工商企業(yè)的土地利用進(jìn)行監(jiān)控，確保不改變土地用途。三是要提前防控風(fēng)險(xiǎn)。借鑒部分地區(qū)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金或準(zhǔn)備金制度的辦法，建立健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

3.扎實(shí)穩(wěn)妥開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保。黨的十八屆三中全會《決定》明確賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，這是重大的政策突破與創(chuàng)新，有利于發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)的融資功能，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展融資難題。要按照中央的要求，扎實(shí)穩(wěn)妥開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保。一是明確土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的政策界限。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的客體是使用權(quán)，農(nóng)戶利用自有的土地承包經(jīng)營權(quán)，其他主體利用合法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保，均不改變土地的集體所有性質(zhì)，不改變集體與農(nóng)戶之間的土地承包關(guān)系。二是切實(shí)防范土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的潛在風(fēng)險(xiǎn)。為防止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保造成金融風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會風(fēng)險(xiǎn)，建議進(jìn)一步明確，相關(guān)主體用于抵押的只能是自有或合法取得并已經(jīng)支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用的土地承包經(jīng)營權(quán)，用于抵押、擔(dān)保的土地承包經(jīng)營權(quán)不能超過一定比例（如成都市規(guī)定抵押的承包地不超過農(nóng)戶承包地面積的2/3），用于抵押、擔(dān)保的土地承包經(jīng)營權(quán)的期限最長不能超過20年（參照《合同法》第二百一十四條關(guān)于租賃期限不得超過20年的規(guī)定），政府通過設(shè)立保證基金等形式來防范風(fēng)險(xiǎn)。

4.規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股的行為。股份合作是土地流轉(zhuǎn)的形式之一，估計(jì)2013年底，采取股份合作方式流轉(zhuǎn)面積占土地流轉(zhuǎn)總面積的7.4%，所占比重不高，但增長速度較快，同比增長了53.4%。目前的政策法規(guī)對土地入股的要求比較嚴(yán)格，《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。從政策內(nèi)涵看，對入股的主體有限制，只能是在承包方之間；對流轉(zhuǎn)的目的也有規(guī)定，只能是從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。黨的十八屆三中全會《決定》明確，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，進(jìn)一步拓寬了土地承包經(jīng)營權(quán)入股的范圍。為防范農(nóng)民入股工商企業(yè)等法人之后，因法人經(jīng)營不善倒閉導(dǎo)致農(nóng)民失去土地承包經(jīng)營權(quán)，建議進(jìn)一步明確，農(nóng)民土地入股不得改變原有土地承包關(guān)系，即使企業(yè)倒閉破產(chǎn)清算，因此受到影響的也只是有限年度的土地使用權(quán)。與此同時，在程序上還應(yīng)盡到告知義務(wù)，在土地流轉(zhuǎn)時向農(nóng)戶警示土地入股企業(yè)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

三、逐步探索建立承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。在農(nóng)民變市民化的過程中，必然要涉及到農(nóng)村的土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)益的退出問題。目前我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到53.73%，未來一個時期到達(dá)城鎮(zhèn)化高峰時，這一比例可能會超過70%，還有幾億農(nóng)民將要進(jìn)城。進(jìn)城農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)，包括退出土地經(jīng)營和退出土地承包兩個層次。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立健全，進(jìn)城農(nóng)民通過依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地來退出經(jīng)營已經(jīng)沒有制度障礙，但是否退出、如何退出土地承包還需要深入研究。

1.是否退出應(yīng)尊重進(jìn)城農(nóng)民的意愿和選擇。目前，《農(nóng)村土地承包法》僅規(guī)定在全家遷入設(shè)區(qū)的市，并且轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的情況下，應(yīng)當(dāng)將承包地交回發(fā)包方。但由于我國“候鳥型”的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和不徹底的城鎮(zhèn)化模式，只解決了轉(zhuǎn)移農(nóng)民的就業(yè)問題，2.34億被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工及其隨遷家屬實(shí)際上遠(yuǎn)未市民化。因此，我國只能是有條件、有步驟地逐步建立進(jìn)城農(nóng)民的土地退出機(jī)制。一是堅(jiān)持以戶作為退出的基本單位。農(nóng)戶是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)生活單元，也是土地承包的基本單位，即使個別或部分成員遷入城市，農(nóng)戶作為承包主體依然存在，因此應(yīng)堅(jiān)持以農(nóng)戶而非個人作為土地退出的基本單位。二是農(nóng)戶退出要具備充分的前提條件。考慮到承包地還承擔(dān)著農(nóng)戶基本生活保障和社會“穩(wěn)定器”的功能，因此除了全家遷入城市之外，還應(yīng)把是否具有穩(wěn)定的就業(yè)、收入和享受平等基本公共服務(wù)作為退出承包地的前提條件。是否退出要充分尊重農(nóng)民的意愿。即便具備了退出承包地的硬條件，也應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿和選擇，并設(shè)置一定時間作為過渡期，不急于收回農(nóng)民承包地。

2.明確退出承包地應(yīng)由集體給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。《物權(quán)法》明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，這是農(nóng)民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)對農(nóng)民退出承包地給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并作為重要前提條件。一是以集體經(jīng)濟(jì)組織作為補(bǔ)償主體。鑒于承包地屬農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織處于所有權(quán)主體的地位。因此，進(jìn)城農(nóng)民交回承包地的，要由集體給予補(bǔ)償，包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償條件等具體規(guī)定，應(yīng)充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位。對于經(jīng)濟(jì)困難的集體經(jīng)濟(jì)組織，國家可以給予支持，但不能“越俎代庖”替代集體的功能作用。二是以省為單位制定具體的退出辦法。由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和土地承包具體辦法差異較大，可以省為單位，依據(jù)國家法律和政策，制定對全家進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的具體辦法。

3.統(tǒng)籌考慮土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承與退出問題。目前，我國農(nóng)村土地承包相關(guān)法律法規(guī)和政策并未明確對土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的規(guī)定。但由于農(nóng)村土地承包以戶為基本單位，只要農(nóng)戶作為承包單位存在，而不論戶中單個成員的變化，土地承包經(jīng)營權(quán)就會一直延續(xù)。因此，盡管法律法規(guī)未對土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承做出規(guī)定，但實(shí)際上已經(jīng)包含有對土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶家庭內(nèi)繼承的認(rèn)可。只有在農(nóng)戶全家喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的情況下，土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承才成為問題。建議可把土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承與退出問題統(tǒng)籌考慮，通過退出的方式來解決喪失集體成員資格農(nóng)戶的承包地問題。

四、健全符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需求的土地制度

與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有著完全不同的組織制度、產(chǎn)業(yè)形態(tài)和生產(chǎn)目標(biāo)，資源配置方式發(fā)生了重大變化，對土地制度提出了新要求。

1.確保土地規(guī)模經(jīng)營在“適度”范圍。當(dāng)前我國推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營，對于解決“誰來種糧”問題、保障農(nóng)產(chǎn)品供給、對接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素和增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入具有重要意義。但人多地少的基本國情、農(nóng)情，決定了我國的規(guī)模經(jīng)營要把握好“適度”問題。土地適度規(guī)模經(jīng)營既有量的問題，也要體現(xiàn)出質(zhì)的提高。因此，我國規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)既要追求勞動生產(chǎn)率，更要追求提升土地產(chǎn)出率，而且國家的政策導(dǎo)向更應(yīng)強(qiáng)調(diào)和鼓勵提高土地產(chǎn)出率。土地適度規(guī)模經(jīng)營要體現(xiàn)出量的要求。土地適度規(guī)模經(jīng)營不是簡單的“歸大堆”，經(jīng)營規(guī)模也不是越大越好。從當(dāng)前我國的資源稟賦和工農(nóng)收益看，一年兩熟地區(qū)戶均經(jīng)營50—60畝，一年一熟地區(qū)戶均經(jīng)營100—120畝，較為符合國情。土地適度規(guī)模經(jīng)營要受外部條件制約。土地適度規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)步伐和規(guī)模擴(kuò)張，要與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和市民化的進(jìn)程，以及農(nóng)村社會保障體系的健全完善相適應(yīng)，不能超越或滯后于發(fā)展階段。

2.切實(shí)解決好設(shè)施農(nóng)業(yè)的用地問題?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)日趨多元，農(nóng)業(yè)用地的范圍也在不斷拓展。規(guī)模養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)等現(xiàn)代畜牧業(yè)用地，塑料大棚、日光溫室等設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，糧食晾曬烘干、農(nóng)機(jī)具停放等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬用地，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、休閑農(nóng)業(yè)用地，這些方面的用地已經(jīng)大大超過了直接耕作土地的范疇，如何滿足需求要認(rèn)真研究。落實(shí)好已有的政策措施。近年來，國家先后出臺了《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于促進(jìn)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖用地有關(guān)政策的通知》等文件，但在一些地方還難以有效落實(shí)。要探索制定出臺新的扶持政策。可考慮在國家年度建設(shè)用地指標(biāo)中單列一塊，專門用于滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新需求，并實(shí)行差別化的管理辦法。防止出現(xiàn)“搭便車”行為。嚴(yán)格政策界限，加強(qiáng)執(zhí)法力度，堅(jiān)決制止以設(shè)施用地之名行突破國家土地管理政策之實(shí)的行為。

（作者單位：張紅宇系農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司司長；王樂君，農(nóng)業(yè)部辦公廳； 李迎賓、李偉毅，農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司）

責(zé)任編輯：湯星頤