全面深化“三農(nóng)”問(wèn)題改革的思考

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題高度重視，特別強(qiáng)調(diào)要在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的背景下去考慮。這是解決中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題在思想方法上的重大轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，“三農(nóng)”形勢(shì)可以用兩句話(huà)來(lái)概括。一句話(huà)是成就非常引人注目。糧食連續(xù)十年增長(zhǎng)，農(nóng)民收入也持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)；取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、出臺(tái)糧食最低收購(gòu)價(jià)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性；農(nóng)村社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展，公共服務(wù)逐步健全，農(nóng)村新型合作醫(yī)療實(shí)現(xiàn)了全覆蓋；農(nóng)村低保制度以及社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，覆蓋人口的數(shù)量高于城鎮(zhèn)；工業(yè)化、城鎮(zhèn)化吸引了大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，增加了農(nóng)民收入，給農(nóng)業(yè)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、土地流轉(zhuǎn)集中使用，創(chuàng)造了條件。實(shí)施強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策使農(nóng)民得到了實(shí)惠，深受農(nóng)民歡迎。再一句話(huà)是問(wèn)題也較嚴(yán)峻。盡管糧食連續(xù)十年增長(zhǎng)，但是需求增長(zhǎng)更快；糧食進(jìn)口量不斷增加，對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依賴(lài)程度增大；一方面增加了糧食產(chǎn)量，另外一方面對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了很大破壞；我國(guó)三大谷物的價(jià)格都已高于國(guó)際市場(chǎng)，進(jìn)口越多，對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響越大；農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化現(xiàn)象突出；農(nóng)民變市民的進(jìn)程困難重重，等等。因此，不大力深化“三農(nóng)”問(wèn)題改革，這些問(wèn)題就解決不了。我把《決定》中關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題改革的內(nèi)容，歸集為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新、農(nóng)村土地制度改革以及推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化這三個(gè)問(wèn)題，與大家一起學(xué)習(xí)理解。

第一個(gè)問(wèn)題：關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新

關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新，在《決定》里有一句新話(huà)：“堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展”。這句話(huà)跟過(guò)去的表述有什么不同呢？過(guò)去比較強(qiáng)調(diào)的是堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營(yíng)為主體，統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制?，F(xiàn)在農(nóng)村正在發(fā)生新變化，多種經(jīng)濟(jì)成分比重增大。針對(duì)小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)這樣一個(gè)局面，我們要求進(jìn)一步加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。這就可以得出一個(gè)基本判斷：要在家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展其他多種形式的新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。在這個(gè)層面上涉及的基本問(wèn)題是，如何在依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

家庭承包經(jīng)營(yíng)八十年代就普及了。1984年一號(hào)文件提出，土地承包經(jīng)營(yíng)的期限不應(yīng)低于15年；1993年中央11號(hào)文件又明確，15年承包期到后再延長(zhǎng)30年。經(jīng)過(guò)這么多年工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推動(dòng)，一些農(nóng)戶(hù)承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生了流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等形式。但是家庭經(jīng)營(yíng)仍然是最主要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，這個(gè)問(wèn)題不能忽視。在這個(gè)基礎(chǔ)之上，農(nóng)民有了很多創(chuàng)造。根據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)大約有6000多萬(wàn)農(nóng)戶(hù)成為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社社員，都是農(nóng)民自愿加入的；還有各種各類(lèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織約30萬(wàn)個(gè)，拉動(dòng)了近1.2億戶(hù)加入。

要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，有兩類(lèi)主體的問(wèn)題需要提出來(lái)。一類(lèi)是直接提供農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)主體；還有一類(lèi)是給生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶(hù)提供各種服務(wù)的經(jīng)營(yíng)主體。你要耕地，我開(kāi)拖拉機(jī)給你耕，你要噴藥，我開(kāi)噴霧器來(lái)給你噴，你要收割，我開(kāi)聯(lián)合收割機(jī)來(lái)給你收，但產(chǎn)品不是我的，而是被服務(wù)對(duì)象的。因?yàn)橛羞@樣的服務(wù)主體，提供農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶(hù)用不著買(mǎi)農(nóng)業(yè)機(jī)械也照樣可以獲得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)各種技術(shù)服務(wù)。從中國(guó)國(guó)情看，這樣的經(jīng)營(yíng)方式具有決定性意義。我國(guó)幅員遼闊，南北季節(jié)差異大；農(nóng)民數(shù)量太多，耕地有限。用擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模的方式彌補(bǔ)耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的不足，就有了整體經(jīng)營(yíng)效益。從實(shí)際效果看，一是盡管多數(shù)農(nóng)戶(hù)沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)大型農(nóng)機(jī)具，但是也能獲得全程的農(nóng)機(jī)具服務(wù)，勞動(dòng)強(qiáng)度降低了，收入提高了。第二個(gè)是對(duì)于購(gòu)買(mǎi)了農(nóng)機(jī)具的農(nóng)民家庭，僅靠一小塊承包地一輩子也收不回成本；但是給其他農(nóng)戶(hù)提供服務(wù)，延長(zhǎng)了作業(yè)時(shí)間，擴(kuò)大了作業(yè)面積，這樣回收成本就很快，投資就有效益。農(nóng)民買(mǎi)農(nóng)機(jī)具的積極性高有兩個(gè)原因，一個(gè)是政府的補(bǔ)貼；再一個(gè)是能為他人提供服務(wù)，地是你的，你花錢(qián)買(mǎi)我的服務(wù)。這是中國(guó)農(nóng)民的獨(dú)創(chuàng)，是針對(duì)千家萬(wàn)戶(hù)小規(guī)模生產(chǎn)的農(nóng)民的獨(dú)創(chuàng)，很了不起。

農(nóng)民的創(chuàng)造，已經(jīng)形成了很多新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式。一種是糧棉油的大田生產(chǎn)，以規(guī)模決定效益，我們把它叫土地密集型產(chǎn)品，就是地越多，成本越低，效率越高。以適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)加上完善的社會(huì)化服務(wù)，在大田生產(chǎn)中獲得了良好的效益。還有一種是高價(jià)值的生鮮農(nóng)產(chǎn)品即瓜果蔬菜等，效益主要靠選擇品種、先進(jìn)的栽培技術(shù)和高效的營(yíng)銷(xiāo)，這就要靠農(nóng)民中的“能人”，通過(guò)農(nóng)民的專(zhuān)業(yè)合作社，幾個(gè)能人就可以把一個(gè)村都帶起來(lái)，甚至幾個(gè)村都帶起來(lái)。再一種是現(xiàn)代養(yǎng)殖業(yè)，技術(shù)含量高，規(guī)模大，具有現(xiàn)代化設(shè)施、工廠化生產(chǎn)，這一類(lèi)經(jīng)營(yíng)形式需要引入工商企業(yè)參與，把當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶動(dòng)起來(lái)。

發(fā)展現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系要堅(jiān)持多樣化的目標(biāo)。要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，從產(chǎn)品生產(chǎn)的實(shí)際出發(fā)，從技術(shù)實(shí)際出發(fā)。在扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的同時(shí)，還要把握好三個(gè)問(wèn)題，第一是始終不能放松對(duì)普通農(nóng)戶(hù)的關(guān)注，因?yàn)樗麄兡壳笆俏覈?guó)整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中最大量的經(jīng)營(yíng)主體。第二是規(guī)模經(jīng)營(yíng)要適度。這個(gè)度到底怎么把握？一要看勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移狀況，二要看農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展水平，三要看社會(huì)化服務(wù)跟進(jìn)能力。公平和效益兩者兼顧，規(guī)模經(jīng)營(yíng)就可以逐步推進(jìn)。第三是生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)主體和提供社會(huì)化服務(wù)的經(jīng)營(yíng)主體同等重要，要通過(guò)以擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模來(lái)彌補(bǔ)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的不足，提高農(nóng)業(yè)的效率和效益。

第二個(gè)問(wèn)題：關(guān)于農(nóng)村土地制度改革

土地制度改革是《決定》中的一大亮點(diǎn)，引起了全社會(huì)的高度關(guān)注。中國(guó)是個(gè)人多地少的國(guó)家，耕地對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)極其寶貴。因此，必須實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，有些底線(xiàn)絕對(duì)不能逾越。一是不能把農(nóng)村土地的集體所有制改成私有制；二是堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用，土地尤其是耕地不能隨意改變用途；三是土地是農(nóng)民的命根子，再怎么改革，都必須保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利。

我國(guó)960萬(wàn)平方公里的土地，耕地面積所占比重不到13%。莊稼是只能種在耕地上的，耕地只能用來(lái)種莊稼。《決定》提出，農(nóng)村集體性經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地可以具有國(guó)有土地的同等權(quán)利進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，但是要符合規(guī)劃，符合土地用途管制，并且只能是農(nóng)村的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也就是取得使用的各類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。為什么農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房不合法？因?yàn)閺耐恋毓芾碇贫冉嵌戎v，小產(chǎn)權(quán)房是建在規(guī)劃不允許搞建設(shè)的地方。如果這個(gè)地方規(guī)劃的是農(nóng)田，那就決不允許搞建設(shè)。農(nóng)村集體建設(shè)用地分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅用地及鄉(xiāng)村公共設(shè)施用地。只允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，是因?yàn)榉梢?guī)定符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在特定情況（如破產(chǎn)、兼并等）下可以出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的使用權(quán)農(nóng)民的宅基地不能進(jìn)入市場(chǎng)，因?yàn)檗r(nóng)戶(hù)宅基地的審批原則，是“以自有土地建自用建筑”。土地制度的核心有兩個(gè)要點(diǎn)，第一個(gè)是產(chǎn)權(quán)權(quán)利，即這地是誰(shuí)的，權(quán)利人擁有的是什么權(quán)能。第二個(gè)是按照規(guī)劃對(duì)土地用途進(jìn)行管制。盡管你是土地所有者或占有者，但必須按規(guī)劃使用土地。這兩點(diǎn)構(gòu)成了土地制度的基本內(nèi)容，這是全世界通行的做法?，F(xiàn)在一些人過(guò)分強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)人權(quán)益，忽視土地利用中的規(guī)劃限制。過(guò)去我們長(zhǎng)期不重視土地產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利，但不能因此而變成忽視國(guó)家對(duì)土地的規(guī)劃管理，那同樣會(huì)出大問(wèn)題。就如私家車(chē)的產(chǎn)權(quán)是你的，但是上路必須遵守交通規(guī)則一樣。城市土地是全民所有，中華人民共和國(guó)每個(gè)公民都可以依法占有全民所有土地的使用權(quán)，包括農(nóng)民在內(nèi)。但是農(nóng)村集體土地不一樣，每一個(gè)集體組織都是具體的，我這個(gè)集體就不是你這個(gè)集體，每個(gè)農(nóng)民都只能占有本集體組織的土地。

改革征地制度這次也明確了原則，就是要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民的多元保障。憲法規(guī)定，為了社會(huì)公共利益的需要，政府可以依法征收土地。社會(huì)公共利益的需要是指什么？到美國(guó)、加拿大考察，他們說(shuō)，只有使用的土地是政府為了給老百姓提供公共服務(wù)而不賺錢(qián)，才叫公共利益需要。我們將來(lái)怎么定義需要研究，但改革的方向提出來(lái)了。

《決定》中講到，賦予農(nóng)戶(hù)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)以抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓權(quán)。怎么理解？在法律上，一個(gè)完整的所有權(quán)包括占有、使用、收益、處分四大權(quán)能。法律已經(jīng)賦予農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)占有、使用、收益三項(xiàng)權(quán)利；而宅基地是自家占有、使用，因此沒(méi)有賦予其收益權(quán)。處分權(quán)是所有者的權(quán)利，如果農(nóng)戶(hù)有了對(duì)土地的處分權(quán)，就成為土地的所有者了，那還有什么土地的集體所有制？現(xiàn)在的情況是人口流動(dòng)了，有的村莊空心化了，有的房子閑在那里，有的耕地荒蕪在那里，把它流轉(zhuǎn)起來(lái)發(fā)揮效益，這毫無(wú)疑問(wèn)是必要的。但不能改變所有權(quán)的性質(zhì)，也不能改變耕地承包主體和宅基地占有主體的地位，因?yàn)檫@是法律賦予農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利，成員權(quán)當(dāng)然就不能用以抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。而能夠抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的只是承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房的使用權(quán)。只有這樣，農(nóng)民才不會(huì)失去土地，農(nóng)村集體組織才不會(huì)瓦解。土地私有制絕對(duì)不是我們改革追求的目標(biāo)，耕地非農(nóng)化絕對(duì)不是改革的目標(biāo)，損害農(nóng)民權(quán)益的事絕對(duì)不能做。農(nóng)村土地制度改革必須在中央統(tǒng)一部署下有序地推進(jìn)，各地不能在中央部署之前搶跑，該試點(diǎn)的不要倉(cāng)促推開(kāi)，該深入調(diào)查研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)。要注重改革的關(guān)聯(lián)性和協(xié)調(diào)性，把握全局，力爭(zhēng)最大的改革綜合效益。

第三個(gè)問(wèn)題：關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

這個(gè)問(wèn)題在《決定》里講得很清楚，就是全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。農(nóng)業(yè)人口在這四類(lèi)城鎮(zhèn)怎么落戶(hù)，有關(guān)部門(mén)正在抓緊制定政策。

農(nóng)民進(jìn)城到底怎么辦？有兩類(lèi)情況，第一類(lèi)是農(nóng)民進(jìn)城不管落不落戶(hù)，常住半年以上都有權(quán)利獲得當(dāng)?shù)卣峁┑幕竟卜?wù)，這就需要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口的全覆蓋。第二類(lèi)是進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民要跟當(dāng)?shù)厥忻褚粯?，有?quán)申請(qǐng)住房、購(gòu)房，申請(qǐng)安保房，并且納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)的社保體系。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，至少必須解決四大問(wèn)題。

一是農(nóng)民進(jìn)城安家落戶(hù)必須有就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2012年我國(guó)城鎮(zhèn)全部就業(yè)人員有3.71億人，其中在國(guó)有單位就業(yè)的有6839萬(wàn)，這表明現(xiàn)在城鎮(zhèn)中80%以上的就業(yè)人員是在非公有制單位就業(yè)。所以，你真想農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，就真要下工夫大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)。

二是進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)業(yè)人口的住房問(wèn)題。2010年有關(guān)部門(mén)做過(guò)調(diào)查，有52%的進(jìn)城農(nóng)民工住進(jìn)了用人單位提供的集體宿舍，也就是只有一個(gè)鋪位；有47%的農(nóng)民工租住在城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)房。真正在城鎮(zhèn)擁有自己房子的農(nóng)民工只占0.7%，農(nóng)民工中繳納住房公積金的不到3%。所以真要解決進(jìn)城農(nóng)民工住房問(wèn)題，缺口還非常大。

三是解決好農(nóng)民工的社會(huì)保障。據(jù)2011年有關(guān)部門(mén)調(diào)查，農(nóng)民工繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的比重分別是，養(yǎng)老保險(xiǎn)為16.4%、工傷保險(xiǎn)為27%、基本醫(yī)療保險(xiǎn)為18.6%、失業(yè)保險(xiǎn)為9.4%。許多用人單位都沒(méi)為民工繳納保險(xiǎn)。原因主要有兩個(gè)，一個(gè)是大多數(shù)的小微型企業(yè)和雇主，沒(méi)有與農(nóng)民工簽訂正規(guī)的勞動(dòng)合同；二是不少用人單位的用工是通過(guò)勞務(wù)公司派遣的，很多就沒(méi)有繳納。所以不加強(qiáng)勞動(dòng)管理，這個(gè)事就做不好。

最后一個(gè)是農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題。根據(jù)有關(guān)部門(mén)調(diào)查，我國(guó)有1.5億義務(wù)教育階段的孩子，農(nóng)村孩子占1.2億。農(nóng)村孩子出來(lái)10%，相當(dāng)于城里增加40%的義務(wù)教育階段孩子；出來(lái)30%，農(nóng)村孩子就會(huì)比城里孩子還多。而且你把義務(wù)教育問(wèn)題解決了，孩子還要上高中、考大學(xué)。到底怎么解決教育問(wèn)題？《決定》里有一句話(huà)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配制。這是個(gè)原則，怎么落實(shí)？需要深入研究具體實(shí)施方案。

《決定》規(guī)劃到2020年，只有七年時(shí)間。從基本農(nóng)產(chǎn)品的供給，到農(nóng)民的收入，再到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系和農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新，一直到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城，都不是簡(jiǎn)單的事情。全面深化“三農(nóng)”問(wèn)題改革的每一項(xiàng)任務(wù)都極其艱巨。所以，學(xué)習(xí)貫徹《決定》精神，必須一步一個(gè)腳印，扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)農(nóng)村改革，同時(shí)，更要首先解決好當(dāng)前必須解決的突出矛盾和問(wèn)題，保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的良好局面。

（作者為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任，文章?lián)髡咴谥醒雵?guó)家機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)宣傳貫徹十八屆三中全會(huì)精神系列報(bào)告會(huì)的講話(huà)錄音整理節(jié)選）

責(zé)任編輯：宗宇翔