農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全困境的法律對策探析

摘要：目前，農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全問題正成為社會焦點(diǎn)問題，化肥農(nóng)藥的濫用及從城市向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移的污染惡化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境，也引發(fā)了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。因此，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的法律制度，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追責(zé)制度，以保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；監(jiān)管制度；生態(tài)環(huán)境保護(hù)；追責(zé)制度

隨著城市污染開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境污染問題日趨嚴(yán)峻，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的惡化使得農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全也受到了嚴(yán)重影響。湖南大米重金屬超標(biāo)、廣東海產(chǎn)品銅超標(biāo)等頻繁發(fā)生的農(nóng)產(chǎn)品污染事件使農(nóng)產(chǎn)品的安全問題正逐漸成為公眾的焦點(diǎn)。我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)正向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，應(yīng)走科學(xué)化、商品化和市場化發(fā)展路線，使農(nóng)產(chǎn)品向高質(zhì)量、高附加值方向發(fā)展。因此，如何從制度上保障農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境安全、確保農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全困境的特點(diǎn)及表現(xiàn)形式

工業(yè)污染從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移是造成農(nóng)產(chǎn)品遭受污染的原因之一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是高能耗、高污染工業(yè)帶來的生態(tài)環(huán)境惡化的受害者。我國城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡及城市日趨嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施使得高污染企業(yè)開始向村鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，雖然這些遷移來的企業(yè)帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，解決了部分農(nóng)村富余勞動力的就業(yè)問題，但是也導(dǎo)致了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的污染和破壞。工業(yè)廢水、廢氣與固體廢物的排放污染了農(nóng)田和水源，殘留在耕地的重金屬污染則會長期影響農(nóng)作物，造成農(nóng)產(chǎn)品的重金屬污染等問題。根據(jù)國土資源部統(tǒng)計，目前全國耕種土地面積的10%以上已受重金屬污染，其中污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田已超過200萬畝。2010年，中山大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院的科研團(tuán)隊對廣州市內(nèi)多個農(nóng)貿(mào)市場的蔬菜樣本進(jìn)行采集，經(jīng)檢驗(yàn)表明除一個樣本為輕度污染外，其余均達(dá)到重度污染水平。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者同時也是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染的施害者，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的生態(tài)環(huán)境污染負(fù)責(zé)。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有規(guī)模小而分散的特點(diǎn)，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，我國古代勞動人民總結(jié)出稻田養(yǎng)魚、?；鶟O塘等生態(tài)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。隨著時代發(fā)展，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式受到了現(xiàn)代工業(yè)的影響，開始追求高投入、高產(chǎn)出的模式。然而，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展缺少法律制度的規(guī)范和保障，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者缺少必要的法律意識和道德約束，為了提高自身收入在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中大量使用化肥、農(nóng)藥、激素等。一方面，濫用添加劑和農(nóng)藥使農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全受到影響。近年來，添加膨大劑激素的水果、殘留農(nóng)藥的蔬菜、含有避孕藥的水產(chǎn)品時有曝光，加之時常爆發(fā)的禽流感、瘋牛病事件，使民眾開始對自家餐桌上的食品開始產(chǎn)生懷疑態(tài)度，影響社會的穩(wěn)定。另一方面，我國農(nóng)業(yè)化肥利用效率低下不僅造成資源的浪費(fèi)，還引起生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重污染。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織的數(shù)據(jù)表明，1980～2010年中國的化肥用量增長83%，而糧食產(chǎn)量只增加了31%。根據(jù)中科院南京土壤研究所的研究表明，太湖區(qū)域因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的污染比重占到區(qū)域污染總量的59%。

二、農(nóng)產(chǎn)品安全困境的成因分析

（一）農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染缺乏制度規(guī)范

雖然我國已初步建成環(huán)境法律體系，但是現(xiàn)有的環(huán)境法律體系存在缺失，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏法律依據(jù)。首先，我國現(xiàn)有的環(huán)境法律制度主要針對污染防治，缺乏針對農(nóng)村及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)范。生態(tài)環(huán)境是具有整體性與系統(tǒng)性的復(fù)雜系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)需要對整個系統(tǒng)加以考慮?，F(xiàn)有的法律體系中缺乏專門針對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一法典，對農(nóng)田污染防治的法律規(guī)定散布于《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《水污染防治法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等法律之中。其次，由于缺少農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一規(guī)范，分散于各單行法律法規(guī)中的法律規(guī)定大多屬于原則性、概括性的規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定可操作性不強(qiáng)，法律制度難以得到貫徹執(zhí)行。以《固體廢物污染環(huán)境防治法》為例，第二十三條規(guī)定：“轉(zhuǎn)移固體廢物出省自治區(qū)直轄市行政區(qū)域貯存處置的，必須經(jīng)有關(guān)環(huán)保部門批準(zhǔn)?！?雖然該條款對于省際之間的固體廢物轉(zhuǎn)移進(jìn)行了規(guī)定，然而由于缺少對于省內(nèi)的固體廢物轉(zhuǎn)移的規(guī)范，所以在法律實(shí)際運(yùn)行中對于固體污染物在省內(nèi)轉(zhuǎn)移的管理缺少法律依據(jù)。此外，我國缺乏與上位法相配套的針對農(nóng)田污染防治專門的地方立法，導(dǎo)致法律制度缺乏具體的執(zhí)法方式和程序，造成農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法律制度大而無用。我國地方立法崇尚法典化，追求形式上的完備與法規(guī)體制的大而全，忽視了地方立法的本意，立法技術(shù)粗糙，有的甚至直接照抄上位法的法律條文。地方立法應(yīng)以解決實(shí)際問題為目的，根據(jù)地方實(shí)際情況制定相應(yīng)的地方法規(guī)使上位法具體化，使之能夠在本地區(qū)具備可操作性。重復(fù)上位法的內(nèi)容、抄襲上位法規(guī)定，只會造成地方立法資源的浪費(fèi)。

（二）缺少農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管制度

雖然我國頒布多部涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)，特別是2006年出臺的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全作出了規(guī)定，界定了農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全的概念及建立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，但是現(xiàn)有的法律制度還不足以滿足民眾日益增長的食品安全要求。第一，現(xiàn)有立法對于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)缺乏系統(tǒng)性立法，缺少針對農(nóng)產(chǎn)品的全程監(jiān)督，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的違法行為的違法成本過低。第二，現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管制度存在缺陷。我國采取“統(tǒng)一管理與分部門管理相結(jié)合”的管理模式，農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管體系中農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、質(zhì)檢總局等部門都有職權(quán)對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)管，存在部門職能交叉重疊、配合不協(xié)調(diào)的問題。農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管采用分段監(jiān)管的模式，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程人為地進(jìn)行劃分，造成監(jiān)管效率低下，缺少部門之間的協(xié)作。公共選擇理論的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家尼斯坎南提出的官僚經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，官僚及官僚組織在提供公共物品和服務(wù)的程度時，存在以個人的成本——收益計算為基礎(chǔ)的效用函數(shù)，各監(jiān)管部門對農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管時會對監(jiān)管與官僚機(jī)構(gòu)和官僚自我利益實(shí)現(xiàn)的關(guān)聯(lián)程度加以考量。我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)活動規(guī)模小而分散，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加以監(jiān)管需要投入大量人力物力，因此監(jiān)管部門作為政治上的“理性人”在缺乏激勵和制度約束的情況下，怠于對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全加以監(jiān)管，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全缺乏保障。

（三）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追責(zé)制度的缺失

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事關(guān)不特定公眾的安全，農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到銷售環(huán)節(jié)，任意一個環(huán)節(jié)出問題都會導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、加工者與銷售者作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的利害關(guān)系人，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全承擔(dān)責(zé)任。然而，現(xiàn)有的法律制度缺少追責(zé)機(jī)制，雖然《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第54條將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量缺陷民事侵權(quán)責(zé)任改為無過錯原則，但是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工者并非在訴訟中處于不利地位。因農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量缺陷，遭受損害的受害人仍然需要對人身及財產(chǎn)損害與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量缺陷的因果關(guān)系進(jìn)行舉證。由于對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量缺陷及其造成損害的因果關(guān)系涉及相關(guān)的專業(yè)知識及信息不對稱問題，實(shí)際上受害人要對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量缺陷致害進(jìn)行舉證存在困難。此外，由于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小而分散，由何種主體來承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任需要加以明晰，否則法律責(zé)任難以轉(zhuǎn)化為實(shí)際的違法成本，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全也無法得到保障?，F(xiàn)階段法律未能在農(nóng)村地區(qū)樹立權(quán)威，大部分農(nóng)民都處于消極守法的狀態(tài)，對于法律的認(rèn)知限于義務(wù)，將自身定位成為“被管理者”。如果沒有違法成本或違法成本低廉，法律缺乏威懾力，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者與銷售者作為市場經(jīng)濟(jì)中的理性人為了追求收益最大化必然漠視法律的存在，甚至認(rèn)為違法行為理所當(dāng)然。

三、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全制度的構(gòu)建

（一）完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系

要建立起完善的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系以保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。首先，要鼓勵我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，推動我國農(nóng)業(yè)的清潔生產(chǎn)模式?，F(xiàn)有法律法規(guī)針對農(nóng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定多為原則性規(guī)定，缺少可操作性。發(fā)達(dá)國家在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)過程中都有配套齊全的法律法規(guī)作為保障，鼓勵法域內(nèi)的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。我國在立法上缺少對可循環(huán)發(fā)展的農(nóng)業(yè)的關(guān)注，至今還未出臺保障生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)。應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，盡快制定專門的《農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法》，對生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展作出具體而明確的規(guī)范和指引，以促進(jìn)我國環(huán)境友好型、可持續(xù)的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。其次，區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是復(fù)雜而獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)。對農(nóng)業(yè)環(huán)境污染進(jìn)行規(guī)制，要結(jié)合各區(qū)域的實(shí)際情況發(fā)揮地方立法的作用，結(jié)合上位法制定出具有地方特色的可具體操作的地方性法規(guī)以彌補(bǔ)法律體系的空白和缺失。

（二）完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管具有公務(wù)服務(wù)的特點(diǎn)，政府在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管中具有不可替代的作用。在當(dāng)前我國社會存在信用缺失的情況下，更加需要政府在農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管方面提供公共產(chǎn)品。應(yīng)當(dāng)落實(shí)政府對農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管職責(zé)，解決監(jiān)管部門職責(zé)不清、互相推諉的問題，建立健全農(nóng)產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管體系。首先，要加強(qiáng)對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程的監(jiān)管，嚴(yán)格按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》及其他法律規(guī)定對農(nóng)藥、化肥及激素的使用加以控制，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)展無公害綠色食品，從源頭上確保農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。其次，要整合各監(jiān)管部門的資源，在農(nóng)產(chǎn)品加工流通環(huán)節(jié)建立市場準(zhǔn)入機(jī)制，設(shè)立科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，對于進(jìn)入市場流通的農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)格按照檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行質(zhì)量檢測，防止劣質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品混入市場。最后，完善消費(fèi)產(chǎn)品安全法律體系，對現(xiàn)有的《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律法規(guī)加以整合，減少法律之間的沖突與矛盾，彌補(bǔ)法律體系的空白，為質(zhì)量檢驗(yàn)提供法律依據(jù)。

（三）制定嚴(yán)格的責(zé)任追責(zé)制度

《食品安全法》確立了食品召回制度，這一制度的實(shí)行能夠有效避免存在質(zhì)量問題的農(nóng)產(chǎn)品在市場上持續(xù)流通。然而迄今為止，由于缺少相關(guān)配套的法規(guī)和地方立法，食品召回制度還未能得到實(shí)際執(zhí)行。應(yīng)當(dāng)盡快完善法律法規(guī)，確保召回制度不會成為一紙空文。其次，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的追溯制度，通過現(xiàn)代數(shù)據(jù)信息處理技術(shù)使農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)加工到銷售的每個環(huán)節(jié)都可以通過數(shù)據(jù)庫進(jìn)行追蹤，形成從農(nóng)田到餐桌的追溯鏈條，一旦發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故可以通過該系統(tǒng)迅速查明問題來源。最后，針對缺陷農(nóng)產(chǎn)品致害舉證困難的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)通過立法或司法解釋的形式對農(nóng)產(chǎn)品缺陷的概念及如何承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任加以明確，使消費(fèi)者的權(quán)益能得以保障，維護(hù)法律的公平與正義。

（四）鼓勵傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型

我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)具有規(guī)模小而分散的特點(diǎn)，在城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，應(yīng)鼓勵發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化和規(guī)范化。規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式便于對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的循環(huán)可持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)從制度上保障集體土地的自由流轉(zhuǎn)，建立于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相配套的投融資金融制度，鼓勵農(nóng)業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新及增強(qiáng)技術(shù)成果轉(zhuǎn)換能力，多管齊下推動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，確保百姓餐桌上農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。

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（作者單位：上海大學(xué)法學(xué)院）