國外公共財政購買教育服務(wù)的啟示

摘要：農(nóng)民工子女教育均等化是對十八大“基本公共服務(wù)均等化”的具體執(zhí)行，然而目前農(nóng)民工子女教育情況并不樂觀。借鑒國外通過委托、承包、采購等方式購買教育服務(wù)的模式和經(jīng)驗，提出我國可通過委托管理實現(xiàn)教育質(zhì)量均等化，通過采購（教育券）方式實現(xiàn)入學(xué)機(jī)會均等化的建議，從而最終實現(xiàn)農(nóng)民工子女教育均等化的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；教育均等化；委托管理；教育券

在黨的十八大報告中，首次提出了“基本公共服務(wù)均等化”要求。要逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，就必須有相應(yīng)的體制保障，其中首當(dāng)其沖的就是要建立和完善公共財政體制，由此公共財政購買公共服務(wù)便成為了當(dāng)下非常熱門的研究議題。

在歐美國家，公共財政購買服務(wù)的領(lǐng)域雖各有側(cè)重性，但一般都主要集中在衛(wèi)生（49%）、社會服務(wù)（47%）和教育科研（42%）等領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域也基本是我國實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的主要內(nèi)容。但與國外公共財政購買服務(wù)相比，我國在教育領(lǐng)域具有很大的獨(dú)特性問題急需解決，那就是農(nóng)民工子女的教育問題。根據(jù)十八大提出的基本公共服務(wù)均等化要求，就應(yīng)讓所有適齡兒童都能享受公平的義務(wù)教育，而目前我們離這個目標(biāo)還有一段較長的路需要走。

一、公共財政購買服務(wù)的國內(nèi)外發(fā)展

關(guān)于公共財政購買公共服務(wù)的這種模式，是新自由主義和公共選擇理論推動的新公共管理運(yùn)動的直接產(chǎn)物。公共選擇理論認(rèn)為，由政府提供公共服務(wù)是缺乏效率的，因此提供公共服務(wù)的最好辦法是建立起公私之間的競爭機(jī)制。而按照新公共管理理論的觀點(diǎn)，公共服務(wù)的供給主體除政府外，還應(yīng)當(dāng)包括非政府組織、社區(qū)、公民自治組織等第三部門和私營部門。因此，公共選擇理論和新公共管理理論的觀點(diǎn)表明了政府在提供公共服務(wù)上的“無能為力”。所以，國外公共財政購買公共服務(wù)的核心是把市場競爭機(jī)制引入政府實踐，以達(dá)到提高服務(wù)質(zhì)量和降低服務(wù)成本的目的，這給我國在公共服務(wù)的供給上提供了一個新的指導(dǎo)方向。

早些年，由于我國處于社會主義初級階段，剛從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，市場經(jīng)濟(jì)體制并不完善，社會組織不夠成熟、資金匱乏，因此在公共服務(wù)提供上仍對政府的依賴較大。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，政府也正在改變原來大包大攬?zhí)峁┓?wù)的模式，即開始引入競爭機(jī)制。這與2013年7月國務(wù)院總理李克強(qiáng)在國務(wù)院常務(wù)會議上提出的“將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)”意見是相吻合的。

二、國外公共財政購買教育服務(wù)的方式

自20世紀(jì)70年代開始，世界各國紛紛對教育改革進(jìn)行了探索和實踐，雖然時間有先后，規(guī)模有大小，改革力度也各不相同，但他們都不約而同的借助了市場的力量來改革。在這場教育改革中，政府的改革初衷并不是要放棄對教育的責(zé)任，而是通過變革承擔(dān)教育職能的方式來提高政府提供教育服務(wù)的質(zhì)量和效益。

政府在教育服務(wù)提供中的職責(zé)主要體現(xiàn)對教育的經(jīng)費(fèi)投入、對學(xué)校的監(jiān)督管理以及直接舉辦公辦學(xué)校提供教育服務(wù)等方面?？茖W(xué)界定政府在教育公共服務(wù)中的職責(zé)，必須對服務(wù)的“付費(fèi)”和“提供”這兩個問題做出區(qū)分。國務(wù)院總理李克強(qiáng)在國務(wù)院常務(wù)會議上提出，政府可通過委托、承包、采購等方式購買公共服務(wù)，這實際上也是西方國家為實現(xiàn)政府在教育服務(wù)的上述轉(zhuǎn)變所采用的三種主要方式。

（一）委托方式

在國外政府購買教育服務(wù)的實踐中委托方式主要是運(yùn)用在購買管理方面，即通過簽訂契約，將那些地方教育當(dāng)局不能很好地執(zhí)行教育職責(zé)的學(xué)校委托給區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)的學(xué)校和教育專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，從而快速提升前者的辦學(xué)質(zhì)量，其本質(zhì)其實是一種干預(yù)。委托方式運(yùn)用較為典型的國外案例主要是英國地方教育當(dāng)局的職能讓渡合同和畢達(dá)哥達(dá)斯的連鎖學(xué)校。

英國地方教育當(dāng)局職能讓渡合同是地方教育當(dāng)局自愿以合同的方式將地方教育當(dāng)局的一些教育職能讓渡給某些私人機(jī)構(gòu)，但涉及地方教育當(dāng)局不能讓渡的關(guān)鍵性職能如對關(guān)鍵計劃和預(yù)算的批準(zhǔn)等職能依然由地方教育當(dāng)局負(fù)責(zé)。畢達(dá)哥拉斯連鎖學(xué)校通過推行統(tǒng)一的課程管理、技術(shù)支持等一系列推動方案，讓公立和私立學(xué)校加盟。按照合同的規(guī)定，學(xué)校與畢達(dá)哥拉斯連鎖學(xué)校簽署年度合同，在這期間學(xué)校可以使用畢達(dá)哥拉斯的所有年級的教科書。畢達(dá)哥拉斯連鎖學(xué)校有它自己的課程，可以在其系統(tǒng)內(nèi)提供教科書、校長的教育管理培訓(xùn)、教師培訓(xùn)、低廉的網(wǎng)絡(luò)資源，以及管理和教學(xué)支持等。

（二）承包方式

當(dāng)前，世界各國的政府都在以教育承包的方式為公立教育服務(wù)提供保證，其內(nèi)容包括經(jīng)營服務(wù)、專業(yè)服務(wù)和輔助服務(wù)承包、運(yùn)作性服務(wù)承包、教育性服務(wù)承包、設(shè)施利用承包和設(shè)施利用與教育服務(wù)承包。但從歷史上看，教育承包在實踐上主要局限于教育輔助服務(wù)項目，如補(bǔ)助式午餐計劃。近年來，這一現(xiàn)象正在發(fā)生改變，一些國家開始以承包形式將一些核心教育服務(wù)和學(xué)校設(shè)施交由私營部門經(jīng)營，如美國等國家開展的特許學(xué)校。

特許學(xué)校是經(jīng)由州政府立法通過，特別允許教師、家長、教育專業(yè)團(tuán)體或其它非營利機(jī)構(gòu)等私人經(jīng)營公家負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的學(xué)校，不受例行性教育行政規(guī)定約束。這類學(xué)校雖然由政府負(fù)擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)，但卻交給私人經(jīng)營，除了必須達(dá)到雙方預(yù)定的教育成效之外，不受一般教育行政法規(guī)的限制，為例外特別許可的學(xué)校。特許學(xué)校必須在約定期間達(dá)成經(jīng)營目標(biāo)，而這種目標(biāo)通常是以改進(jìn)學(xué)校教學(xué)現(xiàn)狀為主。

（三）采購方式

國外許多國家通過向私立學(xué)校、其他教育機(jī)構(gòu)購買學(xué)生的入學(xué)位置來滿足不同群體的教育需求，也就是采購方式中的學(xué)位購買。這種采購方式不僅可以利用現(xiàn)有私立教育資源解決公立學(xué)校不足的問題，而且還能讓學(xué)生有更多自由選擇學(xué)校的機(jī)會。

根據(jù)資金是直接發(fā)給學(xué)生還是學(xué)校，政府購買私立教育服務(wù)形式可以分為教育券和補(bǔ)貼。教育券是直接發(fā)放給學(xué)生，幫助學(xué)生完成在私立學(xué)校的學(xué)業(yè)；而補(bǔ)貼直接發(fā)放給學(xué)校，是政府給予私立學(xué)校接收學(xué)生入學(xué)的經(jīng)濟(jì)回報。教育券思想起源于美國，且最具代表性，而新西蘭的選擇教育則是用補(bǔ)貼形式的典型。

美國的教育券主要是為行政區(qū)內(nèi)符合一定條件的家長提供資金，資助他們?yōu)樽优x擇合適的學(xué)校就讀。新西蘭的選擇教育項目是向那些因沒有學(xué)校設(shè)施而得不到教育的學(xué)生提供資助以獲得教育服務(wù)。學(xué)校從每個選擇教育項目學(xué)生身上，可以獲得1100美元的補(bǔ)助費(fèi)用。

三、實現(xiàn)農(nóng)民工子女教育均等化的啟示

（一）我國農(nóng)民工子女教育現(xiàn)狀

農(nóng)民工子女教育問題，成為現(xiàn)時期中國義務(wù)教育新的難點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)。根據(jù)國家統(tǒng)計局的抽樣調(diào)查結(jié)果推算，2012年全國農(nóng)民工總量超過2.6億人，比上年增長3.9%。其總量及速度呈遞增拉大的趨勢，其中隨父母親進(jìn)城的農(nóng)民工子女有近2000萬，但他們的教育環(huán)境卻不容樂觀。

當(dāng)前農(nóng)民工子女的受教育狀況的問題中流動兒童不能適齡入學(xué)問題表現(xiàn)最為突出，6周歲兒童中約有46%的適齡兒童幾乎沒有入學(xué)接受教育。此外，由于進(jìn)城務(wù)工人員子弟學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量、公辦學(xué)校的接受能力有限，使得能入學(xué)接受教育的農(nóng)民子女較大部分也不能和城市兒童享有均等優(yōu)質(zhì)的教育資源，并且農(nóng)民工子女輟學(xué)現(xiàn)象時常出現(xiàn)，其失學(xué)率高達(dá)9.3%。

（二）困境現(xiàn)狀的教育經(jīng)費(fèi)解析

由于進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育既脫離了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障，又沒有真正納入城市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障范圍，這使得一些城市在實施“兩為主”政策時，流入地政府的財政支出壓力日趨增大。這是因為流入地政府的教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和實際撥付是根據(jù)本地區(qū)戶籍人口中適齡兒童的數(shù)量來進(jìn)行的，而日趨增加的農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費(fèi)實際是撥付缺失的，從而導(dǎo)致政府對招收農(nóng)民工子女的公辦學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)投入不足，降低了公辦學(xué)校吸納農(nóng)民工子女的積極性。一些公辦學(xué)校為維持正常的教育教學(xué)工作，可能引發(fā)收費(fèi)上的雙軌制等偏離政策目標(biāo)的做法，最終使政策在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差。

此外，“兩為主”政策在實際執(zhí)行中還出現(xiàn)了政策落實越好，農(nóng)民工子女求學(xué)數(shù)量越多的情況，這使得流入地教育資源更加緊張，當(dāng)?shù)刎斦豢爸刎?fù)。

（三） 國外經(jīng)驗的啟示

2003年國務(wù)院出臺的“兩為主”政策，標(biāo)志著政府在對待農(nóng)民工問題上首次引入了基本公共服務(wù)均等化的理念。要實現(xiàn)農(nóng)民工子女教育均等化，就要解決他們在教育起點(diǎn)和教育過程中的均等化問題。起點(diǎn)教育均等化是指每個人都有不受任何歧視開始學(xué)習(xí)生涯的機(jī)會；過程均等化是指在接受義務(wù)教育的過程中，不同地區(qū)不同學(xué)校的受教育者所享有的教育資源的配置公平，即農(nóng)民工子女在校接受的教學(xué)質(zhì)量應(yīng)都是優(yōu)質(zhì)的，而非被區(qū)別對待。

1.委托管理方式實現(xiàn)過程（教育質(zhì)量）均等化

委托管理以優(yōu)質(zhì)資源共享來推進(jìn)教育均衡，是推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要工具。委托管理機(jī)制是一種“管辦評”三者分立聯(lián)動的機(jī)制，由政府出資購買服務(wù)，以契約的形式，將受援學(xué)校的辦學(xué)權(quán)轉(zhuǎn)移至支援機(jī)構(gòu)，通過優(yōu)質(zhì)資源的流入、嫁接和碰撞，全面提升受援學(xué)校的內(nèi)涵。在這三個環(huán)節(jié)中，任何一個環(huán)節(jié)的問題都將使美好的愿望成空。

目前，委托管理給我國在減少城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異、學(xué)校差異等方面提供了很好的解決方式，并且在國內(nèi)不少地區(qū)已開始實踐性探索，如上海于 2007 年啟動了“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校委托管理”工作，使市郊農(nóng)村薄弱中小學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量得到了提升。

2.采購（教育劵）方式實現(xiàn)入學(xué)機(jī)會均等化

“教育券”理論由美國學(xué)者弗里德曼提出的，后來在世界許多地區(qū)被采用。通過教育券的使用，將改善之前在農(nóng)民工子女教育均等化實現(xiàn)中學(xué)校動力不足、流入地經(jīng)費(fèi)緊張的問題。

教育券的使用，提升學(xué)校接受農(nóng)民工子女的積極性。由于有適齡隨遷子女的農(nóng)民工家庭能使用教育劵進(jìn)行學(xué)校選擇，一些招生不足的學(xué)校為了獲得更多的教育資金，就會有更大的動力接收隨遷農(nóng)民工子女，從而部分克服長期以來困擾隨遷農(nóng)民工子女教育的戶籍制度阻礙，使隨遷農(nóng)民工子女能夠較公平地享受義務(wù)教育。其次，教育券可以實現(xiàn)錢隨人走，即保證隨遷農(nóng)民工子女流動到哪里，教育資金就能跟隨到哪里，解決原來農(nóng)民工子女教育問題中流入地政府的經(jīng)費(fèi)籌措問題，緩解地方政府的教育經(jīng)費(fèi)壓力。

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*本文為2013年度浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題“公共財政向社會組織購買教育服務(wù)研究——基于進(jìn)城農(nóng)民工子女教育的視角”項目（項目編號：ZMZC2013053）的研究成果之一。

（作者單位：浙江農(nóng)林大學(xué)）