我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題及對策

摘要：改革開放30多年來，我國的經(jīng)濟(jì)增長取得了舉世矚目的成就，國家綜合實力顯著增強，人民生活水平與生活質(zhì)量明顯提高。但是，我國的經(jīng)濟(jì)增長是以資源的大量投入、環(huán)境的污染與破壞為代價的。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加速粗放式發(fā)展模式向集約型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變是十分迫切而現(xiàn)實的。本文介紹了我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，分析其發(fā)展存在的問題，進(jìn)而提出解決問題的對策。

關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟(jì)；集約發(fā)展

一、資源匱乏環(huán)境污染，循環(huán)經(jīng)濟(jì)迫在眉睫

隨著過去30多年我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，資源匱乏、高能耗與環(huán)境污染明顯成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

一是我國已不再地大物博。我國人均森林占有量僅為世界平均水平的20%，人均淡水資源占世界人均占有量的25%，人均耕地不到世界平均水平的40%。2012年，我國40%的鐵礦石依賴進(jìn)口，51%以上的石油需要進(jìn)口，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口依賴傾向也越來越強。

二是高能耗使本就匱乏的國內(nèi)資源雪上加霜。我國鋼鐵、水泥、電力行業(yè)單位能耗比世界平均能耗高20%；礦產(chǎn)資源總回收率僅為30%，比發(fā)達(dá)國家平均水平低20%；再生資源利用率也比發(fā)達(dá)國家低20%以上。這種粗放式的能源利用使我國資源狀況愈加嚴(yán)峻，如不及時改變，極有可能造成國內(nèi)資源嚴(yán)重枯竭。

三是由于過去過分追求經(jīng)濟(jì)增長，我國的環(huán)境污染觸目驚心。具體表現(xiàn)為七大水系水質(zhì)總體中度污染且水質(zhì)越來越差，湖泊水庫富營養(yǎng)化問題明顯；城市空氣質(zhì)量不斷下降，部分城市空氣污染比較嚴(yán)重；污染正從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村環(huán)境污染、土壤污染問題日益突出。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是指在生產(chǎn)、流通與消費過程中進(jìn)行的集約化、資源化、再利用化的總稱。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀決定了必須發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源利用率，減少能源消耗，減少環(huán)境破壞。

二、財稅補貼、試點推廣，多管齊下推動發(fā)展

目前，我國已頒布了促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)法規(guī)，建立了各種專項基金并輔以各種財稅優(yōu)惠，不斷拓展試點領(lǐng)域與試點范圍，多管齊下，大力推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（一）我國推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)法規(guī)

從中央到地方，我國政府出臺了一系列的法規(guī)以促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2003年1月1日，《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》開始實施；2004年9月，貴陽市頒布實施了第一部地方發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法規(guī)《貴陽市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市條例》；2005年，我國出臺了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》，標(biāo)志著政府推動型循環(huán)經(jīng)濟(jì)在全國范圍內(nèi)正式展開；2008年，我國頒布了《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，標(biāo)志著循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又上了一個新臺階；2011年11月，陜西省頒布了我國首個規(guī)范循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的省級地方性法規(guī)《陜西省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》，遼寧、深圳、廈門等多地也相繼制定地方性循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)與條例。

（二）我國推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財稅措施與融資支持

為了推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國設(shè)立了各種專項補助資金，財政部出臺了相關(guān)資金管理辦法。補助范圍涉及鼓勵清潔生產(chǎn)、可再生資源利用、污水處理設(shè)施改進(jìn)、落后產(chǎn)能淘汰、新型墻體材料推廣、高效照明產(chǎn)品推廣、節(jié)能節(jié)水支持、秸稈能源化利用等。

與此同時，財政部、稅務(wù)總局、發(fā)改委聯(lián)合推出了一系列的稅收優(yōu)惠，以鼓勵企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。這些優(yōu)惠包括：對資源實施綜合利用的企業(yè)實行所得稅優(yōu)惠、對再生資源企業(yè)實行增值稅優(yōu)惠、對以農(nóng)林剩余物為原料的綜合利用產(chǎn)品企業(yè)實施增值稅優(yōu)惠、對涉及環(huán)境保護(hù)與節(jié)能節(jié)水項目企業(yè)實行所得稅優(yōu)惠等。

2010年，國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投融資政策措施意見的通知》，以加大對循環(huán)經(jīng)濟(jì)的投融資的政策支持。

（三）我國推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項試點

1999年起，國家環(huán)?？偩珠_展了生態(tài)工業(yè)園區(qū)試點，以推動清潔生產(chǎn)減少工業(yè)污染與城市污染。2003年年底，國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點示范區(qū)申報、命名和管理規(guī)定》、《生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)申報、命名和管理規(guī)定》，把循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點工作納入了環(huán)?？偩值娜粘９ぷ鲀?nèi)容。

2005年，國家發(fā)改委、環(huán)?？偩?、科技部聯(lián)合發(fā)文確定了第一批國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點單位，其中包括42家涉及鋼鐵、有色金屬、化工、建材行業(yè)的企業(yè)；17家涉及再生資源回收利用領(lǐng)域企業(yè)；國家和省級開發(fā)區(qū)、重化工業(yè)集中地區(qū)和農(nóng)業(yè)示范區(qū)中的13個產(chǎn)業(yè)園區(qū)。截至2007年年底，我國已經(jīng)有178家節(jié)能減排試點企業(yè)，主要分布在能源、化工、冶金、造紙等行業(yè)。2008年，發(fā)改委組織開展了第二批國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范試點工作，又有五家有色金屬企業(yè)被列入試點單位目錄。

2009年，財政部、科技部聯(lián)合在北京、上海、重慶、長春等13個城市開展節(jié)能與新能源汽車示范推廣試點工作，通過對購買節(jié)能與新能源汽車的單位給予補貼的方式鼓勵在公交、出租、公務(wù)、郵政等公共服務(wù)領(lǐng)域推廣使用節(jié)能與新能源汽車。

2011年，工業(yè)和信息化部公布了工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單，嚴(yán)令各地在該年年底前將列入名單的企業(yè)落后產(chǎn)能徹底淘汰。名單中包含2255家企業(yè)，這些企業(yè)涉及有色金屬冶煉、水泥、玻璃、造紙、制革、印染、化纖、酒精、味精等行業(yè)。2011年與2013年，發(fā)改委公布了第三批、第四批循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點單位名單，國家示范基地與示范園區(qū)的范圍進(jìn)一步擴大。

三、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題

我國相關(guān)政策與措施的推動下，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了顯著的成績，但是目前仍然存在一些問題。

（一）缺乏系統(tǒng)性的戰(zhàn)略布置

目前，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)主要是圍繞著淘汰落后產(chǎn)能、節(jié)能減排、資源再生利用、推廣新能源等方面展開。在組織架構(gòu)上，以發(fā)改委、環(huán)?？偩譃橹饕块T通過不斷擴大試點這種方式展開，這種推廣方式在某種程度上與亡羊補牢式的事后補缺無異。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種集約型生產(chǎn)發(fā)展模式，其涉及的內(nèi)容遠(yuǎn)不只這些，必須從戰(zhàn)略高度設(shè)計全面系統(tǒng)的制度性框架，否則我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有可能會陷入解決老問題又出現(xiàn)新問題的惡性循環(huán)。

（二）實施主體異位，政府部門組織職能不健全

推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是改變增長模式的過程也是改變當(dāng)前生產(chǎn)方式與生活方式的過程。在這場變革中，企業(yè)與消費者應(yīng)該是其真正的實施主體。這要求企業(yè)改變生產(chǎn)模式，高效生產(chǎn)節(jié)能減排；消費者改變消費習(xí)慣與生活方式，提高環(huán)保意識節(jié)約資源與能源；政府部門的職能定位應(yīng)鎖定于戰(zhàn)略制定者、市場推動者與監(jiān)管者。

但是，很多企業(yè)認(rèn)為循環(huán)經(jīng)濟(jì)是政府的責(zé)任，加上循環(huán)經(jīng)濟(jì)前期投入較大、投資回收期較長，沒有政策支持與資金扶持就缺少經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的動力。針對居民消費，目前除了垃圾分類投放、節(jié)能家電補貼、推行階梯電價、水價之外，其他引導(dǎo)措施幾乎沒有，這使得廣大居民至今仍然是這場變革的旁觀者。

與此同時，一些地方政府至今欠缺健全的職能部門推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)。很多地方政府是以節(jié)能降耗領(lǐng)導(dǎo)小組推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這個為了完成節(jié)能減排任務(wù)而設(shè)立的機構(gòu)事實上無法完成推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重任。這是因為循環(huán)經(jīng)濟(jì)涉及社會生產(chǎn)生活的方方面面，推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)是需要政府各部門相互配合緊密合作的。

（三）執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)缺乏，推動措施效果有限

目前，我國施行的各種措施因缺少具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)而效果有限。例如，因為缺乏執(zhí)行細(xì)則與統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)能減排、資源再利用等試點項目專項補貼基金被錯配、套取的現(xiàn)狀在所難免；節(jié)能家電的補貼也是流于形式，補貼標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行細(xì)則的缺失，使得補貼資金被廠家與中間商套??；居民生活垃圾分類設(shè)施雖在一些地區(qū)布設(shè)，但是居民仍然隨意投放垃圾，甚至很多居民都不了解分類標(biāo)準(zhǔn)。

（四）注重終端推動忽視中間環(huán)節(jié)，瓶頸障礙明顯存在

我國當(dāng)前推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主要手段是運用財政、稅收、信貸支持等優(yōu)惠措施激勵終端企業(yè)參與。這些政策在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)之初會有明顯的促進(jìn)效果，但是其效果將呈邊際遞減趨勢。這是因為早期推行的節(jié)能、節(jié)水改造及淘汰落后產(chǎn)能的改造主要是一般的資金投入型改造，資金需求不是很大，技術(shù)障礙也比較少，實施難度也不高，企業(yè)在政策補貼下有能力也有意愿實施改造，但是循環(huán)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展實施難度將越來越高。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的后續(xù)發(fā)展除了大量的資金需求難以滿足外，進(jìn)一步轉(zhuǎn)型的技術(shù)障礙也會越發(fā)凸現(xiàn)。近年來，我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)雖然取得了長足發(fā)展，但是因為沒有將循環(huán)生產(chǎn)技術(shù)的研究放在足夠的高度，循環(huán)生產(chǎn)的各要素雖然齊全，卻欠缺有效的整合。與此同時，循環(huán)經(jīng)濟(jì)早期投資高、回收期長這一特性也將使企業(yè)與研究機構(gòu)缺乏研發(fā)動力。

四、轉(zhuǎn)變增長理念，全面推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

（一）落實可持續(xù)發(fā)展理念，構(gòu)建綠色GDP核算體系

在現(xiàn)行國民經(jīng)濟(jì)核算體系與干部考核制度下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入了片面注重增長的惡性循環(huán)。在政績考核中，地方GDP增長成為重中之重，為了追求政績，很多地方政府忽視了環(huán)境與生態(tài)的保護(hù)，甚至于有些地方的環(huán)保部門成為污染企業(yè)的庇護(hù)者。因而，當(dāng)務(wù)之急是轉(zhuǎn)變片面追求增長的發(fā)展觀，強化落實可持續(xù)發(fā)展理念，改變當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展異化問題。必須將資源綜合利用、清潔生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排、社會安全各方面的因素加入GDP核算與地方政績考核體系，從源頭上改變片面強調(diào)增長模式的各種弊端。

（二）制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，完善相關(guān)實施細(xì)則

如前所述，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要系統(tǒng)的方針與政策的指引，這需要在進(jìn)一步發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)時先制定出總體戰(zhàn)略與實施細(xì)則。第一階段，應(yīng)該以節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)業(yè)為重點，在此階段需要制定產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)與淘汰標(biāo)準(zhǔn)并制定淘汰進(jìn)度與相應(yīng)驗收細(xì)則；第二階段，全面升級產(chǎn)業(yè)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及產(chǎn)品廢棄回收規(guī)范，改進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)流程、生產(chǎn)工藝，實現(xiàn)在位企業(yè)的資源循環(huán)利用、清潔生產(chǎn)；第三階段，強化企業(yè)進(jìn)入綠色環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的審批，對新進(jìn)入企業(yè)設(shè)立準(zhǔn)入門檻，不符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的企業(yè)絕對不允許其生產(chǎn)與經(jīng)營。此外，如何引導(dǎo)居民消費模式與生活習(xí)慣的轉(zhuǎn)變也應(yīng)納入戰(zhàn)略體系。

（三）健全推動主體職能，構(gòu)建多元推動機制

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要強有力的組織架構(gòu)的推動，在中央政府層面可以成立一個循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組，這個小組可以領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)發(fā)改委、財政部、稅務(wù)總局、工商總局、科技部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、環(huán)保部、統(tǒng)計局、質(zhì)檢總局、安全監(jiān)管總局等相關(guān)部門。各地方政府可由地方主要領(lǐng)導(dǎo)組成循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)循環(huán)經(jīng)濟(jì)實施戰(zhàn)略與細(xì)則、產(chǎn)業(yè)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定與執(zhí)行，進(jìn)行全面綜合的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)管。

同時，必須構(gòu)建多元的推動機制解決各種瓶頸問題，推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。首先，應(yīng)加大財政資金扶持力度，為企業(yè)節(jié)能減排提供公共基礎(chǔ)設(shè)施。政府部門可采取自主投資、公私合營、資金補助、融資支持等方式，對城市污水收集處理、垃圾綜合處理與利用、清潔能源生產(chǎn)與利用等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)?；耐顿Y。其次，可采用價格調(diào)控與補貼相結(jié)合的方式，推動企業(yè)產(chǎn)能升級與民用設(shè)施節(jié)能改造。例如，對不同能耗產(chǎn)業(yè)實行階梯定價遠(yuǎn)比對居民實行階梯定價重要，應(yīng)進(jìn)一步完善企業(yè)階梯電價、水價、排污價的管理，促使企業(yè)自主實行節(jié)能減排。再如，為了促進(jìn)居民生活方式的轉(zhuǎn)變，可以推行居民專項補貼加快高能耗家電的淘汰；全面實行生活垃圾收費制度，從源頭上控制企業(yè)產(chǎn)品包裝及物流過程中的過度包裝；制定各種建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)并以財稅補貼的形式加速老舊建筑節(jié)能改造。最后，應(yīng)盡快出臺政策優(yōu)惠、政策性貸款、投資補貼、貸款貼息等措施，加大對循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究企業(yè)的支持，以解決各種技術(shù)性瓶頸并逐步使其形成完整的技術(shù)體系。

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（作者單位：上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）