德國行政生態(tài)環(huán)境發(fā)展?fàn)顩r及其對中國的啟示

摘要：行政生態(tài)環(huán)境是行政生態(tài)學(xué)研究的重要對象，包括經(jīng)濟(jì)生態(tài)、政治生態(tài)與文化生態(tài)等多種要素，對一個(gè)國家行政系統(tǒng)的形成、發(fā)展和完善具有重要影響。不同國家由于具體國情的差異，形成了各異的行政生態(tài)并反作用于整個(gè)行政系統(tǒng)。筆者主要對德國行政生態(tài)中典型要素的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行分析，從其生態(tài)要素中可資借鑒的成分出發(fā)，得出相關(guān)啟示，以求更好地完善我國行政生態(tài)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：行政生態(tài)；行政系統(tǒng)；市場經(jīng)濟(jì)；市民社會；改革

行政生態(tài)屬于行政生態(tài)理論的研究范疇，是西方行政學(xué)理論發(fā)展過程中將生態(tài)學(xué)理論與研究方法引入到行政學(xué)領(lǐng)域后產(chǎn)生的一個(gè)分支。美國學(xué)者高斯首先提出行政生態(tài)問題并加以研究，而真正使行政生態(tài)研究進(jìn)入人們視野，成為一門系統(tǒng)的行政學(xué)分支學(xué)科的是雷格斯。他在1961年出版的《行政生態(tài)學(xué)》一書中通過運(yùn)用生態(tài)學(xué)理論和方法來分析社會環(huán)境因素與公共行政之間的相互影響，建立了較為系統(tǒng)的行政生態(tài)學(xué)理論體系。

一、行政生態(tài)環(huán)境概述

行政生態(tài)環(huán)境又稱行政生態(tài)，它是指處于特定行政系統(tǒng)邊界之外，能夠?qū)υ撓到y(tǒng)的存在、運(yùn)行與發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種實(shí)體、情勢與事件的總和。行政生態(tài)是針對具體行政系統(tǒng)而存在的，其構(gòu)成成分的關(guān)鍵屬性在于能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在、運(yùn)行與發(fā)展產(chǎn)生影響。一般來說，行政生態(tài)環(huán)境包括以下幾個(gè)方面。

（一）經(jīng)濟(jì)生態(tài)

經(jīng)濟(jì)活動是人類社會最基本的社會活動，作為人類公共權(quán)力主要存在形態(tài)之一的行政活動，必然會受到各種經(jīng)濟(jì)活動的影響。在雷格斯看來，社會經(jīng)濟(jì)機(jī)制與生產(chǎn)力發(fā)展水平是影響行政系統(tǒng)最重要的生態(tài)環(huán)境因素。一個(gè)國家的行政模式基本上是由該國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定和塑造的。他以社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)因素為主要標(biāo)準(zhǔn)，將當(dāng)今各國社會形態(tài)分為三種，即農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會及介于二者之間的過渡型社會。

如果把特定行政系統(tǒng)的各種生態(tài)環(huán)境因素看成是一個(gè)與行政系統(tǒng)相并列的環(huán)境系統(tǒng)，那么其中的各種經(jīng)濟(jì)因素共同構(gòu)成了特定行政系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)生態(tài)子系統(tǒng)。具體而言，特定行政系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)生態(tài)子系統(tǒng)，即經(jīng)濟(jì)環(huán)境或經(jīng)濟(jì)生態(tài)，是能夠?qū)μ囟ㄐ姓到y(tǒng)的存在、運(yùn)行和發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種經(jīng)濟(jì)力量、活動、行為方式及制度規(guī)定的統(tǒng)稱，是特定行政系統(tǒng)所處國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)力量與經(jīng)濟(jì)活動方式的總和。行政系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)生態(tài)要素主要包括經(jīng)濟(jì)力量、社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制及科技發(fā)展水平等基本內(nèi)容。

（二）政治生態(tài)

行政系統(tǒng)面臨的政治生態(tài)即政治環(huán)境，它是指處于行政系統(tǒng)邊界之外，能夠?qū)π姓到y(tǒng)的產(chǎn)生、存在、運(yùn)行與發(fā)展過程產(chǎn)生直接或間接影響的各種社會政治因素的集合。行政系統(tǒng)一般被視為政治系統(tǒng)的一個(gè)次級系統(tǒng)，是國家意志的執(zhí)行系統(tǒng)。因此，在特定行政系統(tǒng)之中，與其行政系統(tǒng)并列的其他部分共同構(gòu)成了該行政系統(tǒng)的政治生態(tài)。相對于經(jīng)濟(jì)、文化等生態(tài)因素，政治生態(tài)要素與行政系統(tǒng)的關(guān)系更為密切，對行政系統(tǒng)的發(fā)展產(chǎn)生更為直接的影響?？傮w而言，在現(xiàn)代各國政治系統(tǒng)中，對行政系統(tǒng)影響最為明顯的政治生態(tài)因素主要包括國家政權(quán)組織形式及其實(shí)際運(yùn)行狀況、政黨制度、社會團(tuán)體發(fā)達(dá)程度及社會流通性等。

（三）文化生態(tài)

文化作為一種行政生態(tài)要素，也在影響和塑造著行政系統(tǒng)。一般來說，處于特定社會對行政系統(tǒng)的一般認(rèn)知與價(jià)值取向統(tǒng)稱為行政文化。它是指在特定社會里，社會成員在社會化過程中所形成的關(guān)于行政系統(tǒng)的成因、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式及其與公民間關(guān)系的認(rèn)知、情感、態(tài)度與價(jià)值取向等心理活動的總和，是行政系統(tǒng)及其運(yùn)行方式在社會成員心理上的穩(wěn)定反映與沉淀。在政府運(yùn)行實(shí)踐中，行政文化以多種形式對行政系統(tǒng)的構(gòu)成和運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生各種直接或間接的影響。

二、德國行政生態(tài)環(huán)境的特質(zhì)

（一）德國的經(jīng)濟(jì)生態(tài)

德國是高度發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家，擁有高素質(zhì)的勞動力、先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和高度創(chuàng)新能力，它在科學(xué)技術(shù)的多個(gè)領(lǐng)域中處于世界領(lǐng)先地位。作為世界第五、歐盟和歐元區(qū)第一大經(jīng)濟(jì)體，德國在世界范圍內(nèi)具有強(qiáng)大的影響力，尤其在歐洲扮演著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)者的角色，這在近年來金融危機(jī)及歐債危機(jī)中表現(xiàn)得更為突出。歐盟現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制是一種在貨幣政策和財(cái)政政策上非對稱的治理機(jī)制，具有濃厚的德國色彩。

德國國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境相對較為穩(wěn)定，和歐盟其他國家相比，高增長、低失業(yè)率、穩(wěn)定的物價(jià)是其經(jīng)濟(jì)的主要特點(diǎn)。作為外向型經(jīng)濟(jì)比較突出的國家，德國經(jīng)濟(jì)的增長對國際大環(huán)境的依賴比較嚴(yán)重。歐盟數(shù)據(jù)顯示，長期以來，出口是其經(jīng)濟(jì)的第一大支柱，在國內(nèi)生產(chǎn)總值中占到40%以上。近年來，金融危機(jī)使各國出口普遍面臨需求縮水，然而德國憑借其高端的制造業(yè)技術(shù)維持了自己產(chǎn)品的國際地位。另外，得益于戰(zhàn)后形成的社會市場經(jīng)濟(jì)制度及近幾十年來持續(xù)不斷的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革，德國經(jīng)濟(jì)總體向好，發(fā)展?jié)摿εc后勁很大。

（二）德國的政治生態(tài)

根據(jù)《德意志聯(lián)邦共和國基本法》規(guī)定，德國是聯(lián)邦制國家，由聯(lián)邦、州和地方三級組成，實(shí)行“議會民主制”下的總理負(fù)責(zé)制，國家元首總統(tǒng)無實(shí)權(quán)，總理負(fù)責(zé)制定和實(shí)施內(nèi)外政策。作為一個(gè)多黨制的國家，德國的主要黨派有社會民主黨、基督教民主聯(lián)盟、基督教社會聯(lián)盟等。近半個(gè)世紀(jì)以來，德國的政黨格局發(fā)生著深遠(yuǎn)變革，鐵桿選民對政黨的傳統(tǒng)歸屬感下降。社會結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致政黨紛紛調(diào)整戰(zhàn)略，政治主張更多是圍繞當(dāng)下具體的政策領(lǐng)域而非傳統(tǒng)的政治理念，政治主張有交叉和部分趨同趨勢，政黨間政治結(jié)盟的流動性和不確定性增大。長期主導(dǎo)德國政壇的政治格局正逐漸從“兩大集團(tuán)”走向“三足鼎立”。這種政黨格局的演化將給中長期的德國政治帶來多個(gè)方面的深遠(yuǎn)影響。

另外，在德國政治生態(tài)環(huán)境發(fā)展與變遷過程中，社會團(tuán)體組織的政治參與性和社會流通性程度很高。政府與社會的職能界定較為清晰，在承擔(dān)事務(wù)方面有著合理的分工，形成了良性互動關(guān)系。公民整體的政治參與意識、素質(zhì)和能力相對較高，在實(shí)踐中極大地推動了德國社會流通性狀況的改善。這一政治生態(tài)要素的發(fā)展在一定程度上是德國社會市場經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展的產(chǎn)物，也得益于政黨與政府對自身角色的合理定位及對各種社會團(tuán)體組織的政策支持。

（三） 德國的文化生態(tài)

塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，西方文明與其他文明的不同之處不在于發(fā)展方式的不同，而在于它的價(jià)值觀和體制的獨(dú)特性。這些特性包括最為顯著的基督教、多元主義、個(gè)人主義和法制，它們使得西方能夠創(chuàng)造現(xiàn)代性，在全球范圍內(nèi)擴(kuò)張并成為其他社會羨慕的目標(biāo)。這些特性作為一個(gè)整體是西方社會所獨(dú)有的。正如小阿瑟·施萊辛格所言，歐洲是“個(gè)人自由、政治民主、法制、人權(quán)和文化自由的發(fā)源地，是唯一的源泉”。作為典型的歐洲國家，德國在行政文化方面很大程度上繼承著這些重要特征，在這種價(jià)值體系的導(dǎo)向下形成了一種積極主動的政治參與文化。

長期以來，康德、黑格爾等不同學(xué)者對市民社會進(jìn)行了深入的研究和探討，形成了系統(tǒng)的理論，極大地推動了實(shí)踐的進(jìn)步。當(dāng)前，德國市民社會發(fā)展已經(jīng)走向成熟，這不僅為社會和諧與多樣性發(fā)展提供了良好條件，也為經(jīng)濟(jì)、政治和文化生活不斷注入新的活力。德國市民社會從國家一元主義向國家與社會多元主義的發(fā)展已經(jīng)變得非常典型并富有德意志特色，成為其公民民主政治生活的基本要素，國家在政府與社會之間越來越偏重于“社會”的自我管理與控制，這種管理和控制越來越帶有非政治性和非統(tǒng)治性的自我“治理”色彩。德國市民社會的成功不僅在于對這種模式所進(jìn)行的長期探索與完善，還在于能夠以一種制度化的形式通過體系健全、內(nèi)容廣泛的公民教育傳遞下去。德國公民文化的建立、民主參與意識的提高對于塑造一個(gè)依法行使權(quán)力、高效率的服務(wù)型政府起著至關(guān)重要的作用。

三、基于德國行政生態(tài)分析的啟示

中國與德國在國情、制度和文化上存在著較大差異，但兩國行政生態(tài)環(huán)境存在著共同點(diǎn)及互補(bǔ)之處。中德兩國作為戰(zhàn)略合作伙伴和經(jīng)濟(jì)大國不僅在國際社會中扮演著重要的角色，而且雙方在各領(lǐng)域的合作也非常廣泛密切。德國行政生態(tài)中的許多要素對于我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)和推進(jìn)改革事業(yè)具有重要的啟示作用。

（一）深化我國經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展與完善

目前，德國實(shí)行的是戰(zhàn)后發(fā)展起來的社會市場經(jīng)濟(jì)制度，這與我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制有根本區(qū)別。然而，不同的市場經(jīng)濟(jì)實(shí)踐在發(fā)展過程中具有共性之處，在世界范圍內(nèi)頗具影響的社會市場經(jīng)濟(jì)模式中的一些經(jīng)驗(yàn)和具體做法對我國有著重要的借鑒價(jià)值。目前，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制雖已初步建立，但是市場體系不完善，市場化程度依然較低，有許多需要改進(jìn)的地方。十八屆三中全會提出讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，政府要以此為契機(jī)，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。要合理界定政府與市場的權(quán)力邊界，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。同時(shí)，要解決好市場監(jiān)管不到位問題，維護(hù)市場秩序，彌補(bǔ)市場失靈，促進(jìn)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和完善。

（二）提高自主創(chuàng)新能力，以科技進(jìn)步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展

中國制造與德國制造的最重要差異就在于產(chǎn)品的科技含量，這在很大程度上決定了兩國制造業(yè)在國際中的競爭力，同時(shí)也影響著各自國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會的可持續(xù)發(fā)展。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國科技水平與自主創(chuàng)新能力仍處于較低階段，這種局面制約著生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和生產(chǎn)力的進(jìn)一步提高。因此，我國政府要通過深化科技體制改革，采取一系列措施來提高科技創(chuàng)新能力。具體而言，要增加科研投入，以政策優(yōu)惠來鼓勵和支持科技創(chuàng)新；健全技術(shù)創(chuàng)新市場導(dǎo)向機(jī)制，發(fā)揮市場對技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇、要素價(jià)格、各類創(chuàng)新要素配置的導(dǎo)向作用；要加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)用和保護(hù)，健全技術(shù)創(chuàng)新激勵機(jī)制，促進(jìn)科技成果資本化、產(chǎn)業(yè)化等。最終做到以科技創(chuàng)新優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，帶動產(chǎn)業(yè)升級，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展速度，實(shí)現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。

（三）發(fā)揮社會治理的多元力量，推動政府與社會二元格局的形成

社會治理是國家治理體系的重要組成部分，改善社會治理方式、提高政府治理能力是推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。蓋伊·彼得斯認(rèn)為：“公共部門所提供的服務(wù)質(zhì)量在某種程度上取決于工作過程中的合作程度，而不是取決于政府員工個(gè)人提供的服務(wù)。一個(gè)真正具有效率、效能的服務(wù)計(jì)劃需要服務(wù)對象的主動參與，而不是服務(wù)對象的被動接受。”我國政府應(yīng)從德國市民社會的成功模式中學(xué)習(xí)有益經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)政府在社會治理中存在的問題，準(zhǔn)確定位自身角色，創(chuàng)新社會治理體制。最關(guān)鍵的是要處理好政府與社會的關(guān)系，要在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的條件下，鼓勵和支持社會各方參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。在社會治理過程中，尤其是要重視社會自治力量，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，以社會團(tuán)體組織等力量彌補(bǔ)政府在社會治理過程中的職能薄弱與缺失部分，從而形成政府與社會二元格局。

（四）促進(jìn)教育文化領(lǐng)域的交流與合作，提高我國教育水平和文化創(chuàng)新能力

20世紀(jì)50年代，萊斯特·皮爾遜曾提出，人類正在進(jìn)入“一個(gè)不同文明必須學(xué)會在和平交往中共同生活的時(shí)代”。文明是放大了的文化，不同文明之間的交流與碰撞有利于促進(jìn)文明的發(fā)展和文化多樣性。中德兩國雖然在歷史文化、價(jià)值觀念等方面有著諸多差異，但是德國嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)、開拓創(chuàng)新等優(yōu)秀的民族性格需要我們學(xué)習(xí)，其全方位的公民教育對促進(jìn)國家發(fā)展所帶來的積極影響值得借鑒。中國要加強(qiáng)與德國在教育文化領(lǐng)域的深入交流，開展多層次合作，學(xué)習(xí)德國先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和文明成果，以增強(qiáng)文化創(chuàng)新能力，提高我國軟實(shí)力與國際競爭力。

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