我國出租車管理立法現(xiàn)狀及完善對策研究

摘要：出租車是一種重要的公共運輸方式，但目前我國出租車立法分散、效力層級低，愈發(fā)不能適應(yīng)當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文從分析出租車立法現(xiàn)狀和制度不足入手，提出了完善出租車立法和管理制度的對策。

關(guān)鍵詞：出租車管理；立法；制度完善

作為現(xiàn)代都市公共交通運輸?shù)闹匾绞剑鞘谐鲎廛嚰染徑饬顺鞘泄步煌ㄟ\力不足給城市交通帶來的壓力，又為人民群眾提供了便捷快速舒適的出行服務(wù)，在適應(yīng)城市規(guī)模擴(kuò)大、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、方便群眾出行、擴(kuò)大社會就業(yè)、提升城市綜合服務(wù)能力等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出租車行業(yè)發(fā)展和運行管理中的矛盾和問題不斷顯現(xiàn)出來，其中最主要的就是法律法規(guī)體系不健全、行業(yè)管理體制不順暢，這已經(jīng)嚴(yán)重制約了出租車行業(yè)的長期、穩(wěn)定和健康發(fā)展。

一、我國出租車行業(yè)發(fā)展的基本情況

我國的出租車行業(yè)最早是在20世紀(jì)初在北京、上海出現(xiàn)的，早期主要供外交使館、來華游客使用，后期雖有一定發(fā)展，但是由于戰(zhàn)亂等原因日漸衰落。新中國成立后，出租車納入國營運輸公司管理，實際上遠(yuǎn)離了公共交通，主要用于外賓接待等工作。改革開放以后，出租車行業(yè)才真正進(jìn)入了市場化發(fā)展的軌道，20世紀(jì)80年代出租車運營主要依托國有運輸公司和涉外旅游公司，由于居民收入水平限制，消費需求規(guī)模有限，出租車數(shù)量較少，沒有形成行業(yè)規(guī)模，因此國家沒有專門出臺管理制度進(jìn)行規(guī)范，出租車行業(yè)處于自律發(fā)展階段。1992年，十四大決定加快改革建立市場經(jīng)濟(jì)后，出租車行業(yè)進(jìn)入了一個快速發(fā)展的時期，國家出臺了一系列鼓勵出租車行業(yè)發(fā)展的政策，引入了出租車特許經(jīng)營制度，降低了行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，鼓勵各種社會資本迅速進(jìn)入，出租汽車數(shù)量和種類迅速增加。1997年，建設(shè)部、公安部頒布了《城市出租汽車管理辦法》對出租車行業(yè)進(jìn)行規(guī)范。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，出租車市場進(jìn)一步擴(kuò)大。截至目前，全國城市出租車總數(shù)量已經(jīng)超過110萬輛，從業(yè)人員近200萬人，年客運量超過120億人次。但隨著出租車行業(yè)的快速發(fā)展，原有的管理體制不適應(yīng)市場化要求，近年來也引發(fā)了不少的社會問題。

二、當(dāng)前出租車管理立法現(xiàn)狀

自20世紀(jì)90年代以來，國家對出租車行業(yè)管理的不斷規(guī)范，加強了對出租車管理的立法活動，各地也出臺了一系列管理規(guī)定，就法律淵源形式而言，主要包括以下幾類。

（一）法律

法律是指全國人民代表大會及其常委會制定、發(fā)布的規(guī)范性文件。它包括由全國人民代表大會制定的基本法律和由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的一般法律。目前，我國沒有專門規(guī)定出租車管理的單行法，涉及出租車管理和出租車經(jīng)營權(quán)的主要有《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國行政許可法》。

（二）行政法規(guī)

行政法規(guī)是指國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項行政工作，根據(jù)憲法、法律及全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的授權(quán)，按照法定程序制定的規(guī)范性文件。目前，國務(wù)院沒有專門制定單獨的出租車管理法規(guī)，涉及出租車管理的主要有《道路運輸條例》、《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》等。

（三）部門規(guī)章

部門行政規(guī)章是指國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，按照法定程序制定的規(guī)范性法律規(guī)范。目前專門規(guī)定出租車管理的部門規(guī)章僅有1997年原建設(shè)部、公安部制定的《城市出租汽車管理辦法》和2012年交通運輸部制定的《出租汽車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》。

（四）地方法規(guī)

地方性法規(guī)是指省、自治區(qū)、直轄市及省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民代表大會及其常務(wù)委員會，根據(jù)本地區(qū)的具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定的規(guī)范性文件。目前，關(guān)于出租車管理的地方法規(guī)數(shù)量較大，包括《杭州市客運出租汽車管理條例》（1991）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)出租小汽車管理條例》（1994）、《上海市出租汽車管理條例》（1995）、《西寧市出租汽車客運管理條例》（1996）、《青島市出租汽車客運管理條例》（1997）、《寧波市出租汽車客運管理條例》（1997）、《北京市出租汽車管理條例》（1997）、《天津市客運出租汽車管理條例》（1998）、《武漢市城市客運出租汽車管理條例》（1998）、《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)出租汽車營運管理條例》（2001）、《西安市出租汽車管理條例》（2002）、《烏魯木齊市客運出租汽車管理條例》（2003）、《珠海市出租小汽車管理條例》（2004）、《陜西省出租汽車客運條例》（2006）、《南寧市出租汽車客運管理條例》（2007）、《海口市出租汽車客運管理條例》（2008）、《昆明市客運出租汽車管理條例》（2008）、《廣州市出租汽車客運管理條例》（2009）、《哈爾濱市城市出租汽車客運管理條例》（2009）、《大連市客運出租汽車管理條例》（2010）、《石家莊市出租汽車管理條例》（2010）。它們?yōu)樨瀼貓?zhí)行法律、法規(guī)、發(fā)展地方出租車事業(yè)、解決出租車行政執(zhí)法中的各種問題，發(fā)揮著重要作用。

（五）地方規(guī)章

地方政府規(guī)章是指省、自治區(qū)、直轄市及省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定的規(guī)范性法律文件。目前，有少量專門規(guī)范出租車管理的地方規(guī)章，包括《湖北省出租汽車客運管理辦法》（2004）、《合肥市出租汽車管理辦法》（2008）、《廣東省出租汽車管理辦法》（2010）、《福州市客運出租汽車管理辦法》（2012）。

（六）其他規(guī)范性文件

為了彌補法律規(guī)范的缺失，國務(wù)院、地方各級人民政府經(jīng)常通過發(fā)布規(guī)范性文件的方式指導(dǎo)規(guī)范出租車行業(yè)的管理和發(fā)展，如《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部交通部等部門關(guān)于清理整頓城市出租汽車等公共客運交通意見的通知》（國辦發(fā)[1999]94號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范出租汽車行業(yè)管理的有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2004]81號）等。

三、現(xiàn)有出租車管理制度的不足

從目前行業(yè)發(fā)展總體來看，出租車行業(yè)有較好的發(fā)展前景。但是，因為沒有統(tǒng)一有效法律淵源規(guī)范，缺乏上位法制約，造成各地方出租車立法情況差異較大，形成了不同的管理體制和監(jiān)管模式。

首先，各地規(guī)定的出租車經(jīng)營權(quán)出讓形式不同，大體有三類模式。一是資格審批制，符合出租車經(jīng)營要求的先到先得。二是經(jīng)營權(quán)拍賣制，通過公開拍賣競價轉(zhuǎn)讓。三是資質(zhì)招標(biāo)制，通過政府招標(biāo)獲得。目前，大多數(shù)地方出租車經(jīng)營權(quán)出讓原則上采取拍賣制。

其次，出租車經(jīng)營權(quán)和車輛所有權(quán)的歸屬不同，形成了四種模式，分別是承包經(jīng)營制、合作經(jīng)營制、掛靠經(jīng)營制、個體經(jīng)營制。從性質(zhì)上看，承包經(jīng)營制、合作經(jīng)營制屬于公司化模式，掛靠經(jīng)營制、個體經(jīng)營制屬于個體化模式。目前，大多數(shù)大中城市采取的是前兩類。

最后，各地出租車行業(yè)管理模式和監(jiān)管力度不同，形成了強弱兩種監(jiān)管模式。從實際情況來看，出租車監(jiān)管模式選擇一般與出租車經(jīng)營權(quán)出讓方式相關(guān)。出租車經(jīng)營權(quán)取得方式采取資格審批制等較寬松方式的，出租車監(jiān)管力度大，采取拍賣制、招標(biāo)制的一般監(jiān)管力度弱。但從總體來看，出租車行業(yè)秩序的規(guī)范需要健全出租車管理制度、加強監(jiān)管力度。

總之，在出租車行業(yè)的快速發(fā)展的背景下，我國出租車管理制度、手段落后，嚴(yán)重滯后于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，嚴(yán)重制約了我國出租車行業(yè)健康發(fā)展，主要體現(xiàn)為：一是出租車行業(yè)管理部門、出租車行業(yè)經(jīng)營者、出租駕駛員和乘客等相關(guān)主體的關(guān)系未理順；二是出租車駕駛員經(jīng)濟(jì)收入、勞動權(quán)益保障問題突出；三是出租車行業(yè)資格準(zhǔn)入、運營監(jiān)管、退出機制等制度不健全；四是出租車管理與旅客運輸管理權(quán)限不明確，黑車等非法營運查處不力，擾亂出租車市場秩序，危及行業(yè)的穩(wěn)定。解決以上這些出租車行業(yè)現(xiàn)在的主要矛盾和問題，就需要統(tǒng)籌考慮，通過完善立法健全制度來予以規(guī)范和解決

四、完善出租車管理制度的對策

（一）盡快制定出租車管理條例，提高立法層次，完善制度體系

第一，在統(tǒng)籌考慮出租車行業(yè)管理現(xiàn)狀和發(fā)展前景等問題的基礎(chǔ)上，參考發(fā)達(dá)國家出租車管理法規(guī)，以國務(wù)院名義盡快制定出臺出租車管理條例，從而統(tǒng)一規(guī)范全國范圍內(nèi)出租車的經(jīng)營管理制度。

第二，出租車管理條例應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國出租車行業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，理順出租車行業(yè)管理部門、出租車行業(yè)經(jīng)營者、出租駕駛員和乘客等相關(guān)主體的關(guān)系，明確出租車公共運輸性質(zhì)、規(guī)范經(jīng)營權(quán)出讓方式、統(tǒng)一出租車管理部門和體制、強化行業(yè)監(jiān)管模式、健全利益保護(hù)制度、確定相關(guān)責(zé)任體系等問題。

第三，以國務(wù)院出臺的出租車管理條例為上位法依據(jù)，根據(jù)立法的有關(guān)規(guī)定，對各地方制定的出租車管理地方性法規(guī)、地方性規(guī)章進(jìn)行清理，完善法律體系。

（二）調(diào)整理順出租車管理體制，統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)，加強監(jiān)管力度

第一，應(yīng)明確出租車的公共運輸性質(zhì)，在中央人民政府層面由交通運輸部作為行業(yè)管理部門，負(fù)責(zé)出租車行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和政策標(biāo)準(zhǔn)的制定實施等工作，公安部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在各自職責(zé)范圍內(nèi)對出租車道路安全、出租車設(shè)施配套等相關(guān)工作進(jìn)行管理。

第二，各地方城市人民政府負(fù)責(zé)出租車在本行政區(qū)域內(nèi)的管理工作，應(yīng)統(tǒng)一在交通運輸行政機關(guān)內(nèi)設(shè)置出租車管理機構(gòu)，完善機構(gòu)組織和人員配備，加強執(zhí)法培訓(xùn)，統(tǒng)一道路客運和出租運輸執(zhí)法體制，強化對非法營運的打擊力度，規(guī)范出租車市場秩序。

綜上所述，為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、規(guī)范出租車行業(yè)秩序、滿足人民群眾出行要求，必須對目前的出租車管理制度進(jìn)行完善。應(yīng)盡快出臺出租車管理方面的行政法規(guī)或其他上位法，統(tǒng)一出租車管理體制，理順出租車行業(yè)管理部門、出租車行業(yè)經(jīng)營者、出租駕駛員和乘客等相關(guān)主體的關(guān)系，強化行業(yè)監(jiān)管模式，保障出租車行業(yè)能夠健康有序發(fā)展。

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