以城市經(jīng)營的理念改造汕頭市舊城區(qū)烏橋島

摘要：本文對近年來汕頭市舊城改造陷入困境的狀況進行剖析，提出應該以城市經(jīng)營的理念來改造汕頭市烏橋島的論點。本文對烏橋島改造項目的可行性進行論證，闡明必須明確改造主體，優(yōu)化規(guī)劃，運用級差地租的理論盤活城市資源，以異地安置和作價補償相結合的方法，烏橋島改造項目才能順利進行。

關鍵詞：城市經(jīng)營；舊城改造；異地安置；規(guī)劃與開發(fā)

汕頭市在20世紀80年代率先成為我國進行舊城改造的城市之一，它從轟轟烈烈開始到陷入膠著狀態(tài)，歷時20多年。本文旨在對其歷程進行反思，然后從城市經(jīng)營的角度對汕頭市區(qū)烏橋島的舊城改造問題進行研究，探索舊城改造的新路子。

一、舊城改造步履艱難的情況分析

史稱“百載商埠”的汕頭市舊城區(qū)，在20世紀80年代舊危房比率達70%，房屋險情多，倒塌事故頻發(fā)，商埠功能基本喪失。1987年9月10日，汕頭市人民政府成立市區(qū)危房改造指揮部（后來改稱市舊城改造指揮部），政府作為危房改造的主體，出臺了若干優(yōu)惠政策，把為群眾排憂解難、扶危濟困放在首要位置，力求獲得較好的社會效益、環(huán)境效益，對經(jīng)營虧損的舊城改造項目通過減免稅、財政補貼維持盈虧平衡。1998年之后，市區(qū)舊城改造（即原來的危房改造，下同）逐漸由以政府為主體轉化為以經(jīng)營開發(fā)企業(yè)為主體，優(yōu)惠政策逐漸難以兌現(xiàn)，很多項目面臨虧損。在房地產(chǎn)陷入低迷的時期，汕頭市將原地拆遷補償修改為房產(chǎn)評估作價補償，但由于連年來商品房價位急劇上升，作價補償款買不到同等面積的二手房。居民感到其利益受到侵害而拒不搬遷，被迫中止運作。

造成舊城改造進程受阻主要有以下幾方面的原因。

（一）舊城改造主體定位失誤，經(jīng)濟效益沒有保障

汕頭市舊城改造是政府以“扶危濟困，改善民生，以人為本”為理念的行為。它把獲取社會效益、環(huán)境效益放在重要的位置，以少量的資源投入維持改造項目經(jīng)濟上的盈虧平衡作為實現(xiàn)經(jīng)濟效益的目標，忽略了舊城改造的經(jīng)濟效益是舊城改造成功的前提條件。特別是當其主體轉化為開發(fā)商時，忽略了舊城改造的社會性、綜合性、復雜性。將舊城改造從以政府為主體實施的行為所產(chǎn)生的良好慣性當作舊城改造的必然性，直至政府不再對舊城改造項目進行資源性投入和政策性扶持，又將部份社會責任轉嫁給開發(fā)商，開發(fā)商在到處受到掣肘的情況下，企業(yè)的經(jīng)營策略隨之轉向，轉而爭取全身而退，不再參與舊城改造。

（二）在舊城改造過程中，城市品位得不到提升

舊城改造拆舊建新的改造模式?jīng)]能使新建成區(qū)的人口構成、經(jīng)濟方式和社區(qū)經(jīng)濟實力得到有效改善。缺乏集中財力興建公益性的公共配套設施和反映僑鄉(xiāng)、商埠特色的地標式構筑物，環(huán)境得不到改善，給人的感覺是“新瓶裝舊酒”，外觀改變，內(nèi)涵依舊，不能通過舊城改造彰顯城市活力。

（三）不能產(chǎn)生規(guī)模效應，經(jīng)濟效益低

舊城改造從早期的見縫插針到后期的分片實施，缺乏整體性規(guī)劃，新舊建筑物錯雜。新建成區(qū)起點低，檔次無法提升，未能在改造過程聚合起最大的人氣、商氣和地氣，產(chǎn)生集聚效應。由于能量分散，所以區(qū)位價值低。相同的工程造價標準，其商品房價值只能達到新區(qū)商品房價值的60%，且銷售困難，形成惡性循環(huán)。

二、城市經(jīng)營理論的形成和應用為烏橋島改造提供借鑒

20世紀80年代后期，由于城市化進程加快，城市問題日益突出。中國城市經(jīng)濟學會會長汪道涵在1998年9月正式提出“今后城市現(xiàn)代化建設要走城市經(jīng)營的新路”。隨之，學術界又加深了研討，城市經(jīng)濟學應運而生?！俺鞘薪?jīng)濟學作為研究城市土地利用、城市環(huán)境建設、交通運輸、財政金融等方面問題的一門學科，主要涉及城市資源的有效利用和城市基礎條件的改善等城市經(jīng)營管理方面的一些應用課題”。

現(xiàn)階段，國家進行了一系列相應的改革，為城市政府經(jīng)營城市提供了可能。一是城市房地產(chǎn)改革措施的出臺，使城市政府擁有了自己的且有權處置的資產(chǎn)。國家通過《土地法》和《規(guī)劃法》把大部份土地收益權和支配權劃給了地方政府，使地方政府擁有了自己可以經(jīng)營的產(chǎn)品。二是1994年的分稅制改革的實施使地方政府取得了獨立的財權，可以自由地在這個財務權利邊界之內(nèi)經(jīng)營。三是改革開放政策的實施使得城市經(jīng)濟與世界經(jīng)濟更加緊密地融合。政府必須通過對城市的整體經(jīng)營來改善城市投資和居住環(huán)境并增強吸引力，通過對城市資源的優(yōu)化配置，提高城市自身價值和可持續(xù)發(fā)展能力。

城市經(jīng)營是市場經(jīng)濟體制改革的一大創(chuàng)新，其產(chǎn)生和發(fā)展是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，是市場經(jīng)濟規(guī)律在城市管理中的客觀反映。近20年來，國內(nèi)一些城市就是以城市經(jīng)營為發(fā)展理念，把城市當作最大的國有資產(chǎn)來經(jīng)營的。它們把重點放在盤活土地上，抓住拆遷這個核心，運用級差地租的理論，依靠工業(yè)和居民的大搬遷，推動城市產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，使土地和地面實物均實現(xiàn)了成倍的增值。

汕頭市的烏橋島占地面積47.38公頃（710.7畝）。據(jù)《汕頭市志》記載，鼎盛時期有市級以上工業(yè)企業(yè)60多個，屬于重污染區(qū)。現(xiàn)只有20家占地199.95畝。原來的工業(yè)、倉儲業(yè)用地有的逐步改建成住宅，有的荒廢閑置。居民區(qū)與工廠、倉庫混雜，亂搭亂建的簡陋建筑物多。全島總建筑面積53.71萬平方米，有76.69%的房屋屬于危舊房。烏橋島是一個獨立的地塊，可以借鑒國內(nèi)兄弟城市的經(jīng)驗，運用級差地租的理論，通過異地大建設，為居民和工業(yè)創(chuàng)造大搬遷的條件，推動舊城改造的進程。這是目前突破舊城改造瓶頸的切實可行的辦法。

三、烏橋島改造必須貫穿城市經(jīng)營的理念

最近，汕頭市金平區(qū)政府針對全市90%的舊城區(qū)集中在該區(qū)的實際情況，提出“今年將著力推進城區(qū)擴容提質(zhì)，促進產(chǎn)業(yè)轉型改善民生福祉”，認為“推進舊城區(qū)的整體成片改造是優(yōu)化城市發(fā)展格局的必然要求”，要“重點突破烏橋島的整體改造”。烏橋島史稱“貧民窟”，按照烏橋街道辦事處提供的情況，現(xiàn)有居民戶6318戶，其中貧困戶共2219戶，占總戶數(shù)的35%；低保戶564戶，1008人；領取殘疾人證的436人；單親家庭300多戶；65歲以上老年人3862人；下崗無業(yè)人員3000多人。

顯然，烏橋島的舊城改造涉及的問題更多的是弱勢群體的保護，必須通過舊城改造政策性的扶持，改善中、低收入者的生活條件，使之能安居樂業(yè)，縮小貧富差距。通過舊城改造實現(xiàn)經(jīng)濟轉型，優(yōu)化當?shù)氐纳鐣Y構，改變過去單一的居民結構和就業(yè)結構，提供更多的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機會，提高社會弱者的幸福指數(shù)。這是獲取社會效益的重大舉措。但是，烏橋島舊城按原地拆賠1：1的比例進行改造，將出現(xiàn)經(jīng)濟上的重大虧損，改造后在人文素質(zhì)上仍然是貧民島，根本無法提升城市品位。以現(xiàn)行房地產(chǎn)征收作價補償標準實施將使居民的住房面積大量縮水，無異雪上加霜，這兩種辦法都難以實施。只有根據(jù)級差地租的理論，按被拆遷人的現(xiàn)狀去進行細致的籌劃，以異地產(chǎn)權調(diào)換為主、作價補償為輔的方式，才能滿足不同對象的需要。只有以城市經(jīng)營的理念來改造烏橋島，明確舊城改造主體，優(yōu)化規(guī)劃方案，提升土地價值，挖掘異地建設土地資源，尋求政企合作伙伴，利益共享，才能獲取最佳效益。

（一）舊城改造的行為主體必須進一步明確

舊城改造，顧名思義“是指城市建成區(qū)中某些經(jīng)濟衰退，房屋年久殘舊，市政設施落后，居住質(zhì)量較差的地區(qū)。為了恢復活力，發(fā)揮應有的作用，必須調(diào)整原有結構模式，補償物質(zhì)缺損，調(diào)整人口分布，以達到改善環(huán)境，振興經(jīng)濟，改善生活質(zhì)量的目的”的一種社會行為?！笆且环N以經(jīng)濟效益為前提，以被改造城區(qū)的綜合發(fā)展為宗旨，以城市基礎建設的發(fā)展為核心的社會積極變遷?！?/p>

烏橋島舊城改造的定位應該是“政府主導，企業(yè)主體，市場化運作”。政府的基本行為是調(diào)動資源和籌集資金；確保舊城改造的公益性、公正性和體現(xiàn)最廣大人民群眾的利益；強調(diào)在具體項目的運作中必須依照市場規(guī)律，注重完善政策法規(guī)、規(guī)范化服務，嚴格監(jiān)督，正確引導各利益主體參與舊城改造。以政府為主導的定位，有利于調(diào)動政府各部門的參與意識和積極性，同時也有利于使各參與主體在改造過程形成推進烏橋島改造的動力。

（二）優(yōu)化烏橋島規(guī)劃，促使城市品位和價值大幅度攀升

在城市經(jīng)營中，規(guī)劃就是財富，“規(guī)劃代表著城市的價值，決定著城市的命運，影響著城市的核心競爭力”，“可以從宏觀層面引導整個城區(qū)資源的整合，統(tǒng)籌不同的功能分區(qū)，并通過市場機制和市場手段，有效地調(diào)整社會生產(chǎn)力的重大布局，最終從根本上影響城市的整體價值和綜合競爭力”。烏橋島東臨梅溪河下游與中山公園隔水相望，西至石籬尾，牛田洋生態(tài)濕地近在眼前。南臨韓江，與傳統(tǒng)商業(yè)中心小公園相互輻射，北靠廈嶺港，隔岸工業(yè)、倉儲業(yè)已經(jīng)退化，沒有污染源。四面環(huán)水，上可溯韓江的發(fā)源地，下可通出?？?，具有發(fā)展水上旅游、休閑娛樂業(yè)的自然條件。在規(guī)劃方面，既需規(guī)劃好異地安置房的社區(qū)及周邊環(huán)境，更要挖掘這一圈城市的水項鏈在地理上獨特的資源優(yōu)勢，充分利用烏橋島沒有歷史文物保護任務，可以規(guī)劃成現(xiàn)代化宜商宜居的棲水高尚社區(qū)的優(yōu)勢。通過統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷優(yōu)化，最大限度地挖掘烏橋島資源的巨大能量和潛在價值，實現(xiàn)烏橋島土地升值數(shù)倍，這是城市經(jīng)營獲取最佳經(jīng)濟效益的核心，也可以為地方財政帶來豐厚的利益，使城市品位得到大幅度提升。

（三）盤活土地資源，為烏橋島房地產(chǎn)置換創(chuàng)造條件

應該從經(jīng)濟學的角度來解決烏橋島舊城改造在城市經(jīng)營中碰到的問題。經(jīng)營的目的是以盡可能少的資本投入調(diào)動更多的社會資源，經(jīng)過一定的創(chuàng)新活動，實現(xiàn)其增值的活動。政府是城市資源的調(diào)配者，起著關鍵的主導作用，需要遵循價值規(guī)律，以統(tǒng)籌學的觀點從城市總體布局的層面進行運籌和謀劃。

將收儲外遷住宅用地和工業(yè)生產(chǎn)用地列入計劃，為整島一次性異地大搬遷創(chuàng)造先決條件。房地產(chǎn)的價值關鍵取決于土地成本，烏橋島以北大片已退化的工業(yè)、倉儲用地大多數(shù)是政府的劃撥用地，也是人口密度較低的區(qū)域，土地收儲成本低于烏橋島。利用級差地租理論，能夠確保居民在異地進行產(chǎn)權調(diào)換時拆賠比達到1：1.1。

目前，烏橋島住宅面積為35.84萬平方米，假如異地賠償以用地容積率4.0的標準進行規(guī)劃的話，則150畝土地可建成新樓房約40萬平方米，在不包含地價的情況下，工程建設費用約9.2億元，按拆賠比1：1.1的比例計算，賠償面積39.424萬平方米即可滿足烏橋島居民異地產(chǎn)權置換的需要?？鄢糠葑鲀r補償?shù)姆慨a(chǎn)之后，剩余房屋可以由居民業(yè)主增購成完整套房，也可以作為公租房，安置無房戶或住房困難戶。

由房地產(chǎn)管理部門、國資委提供可異地建設的工業(yè)用地或閑置的生產(chǎn)、經(jīng)營場所，供烏橋島的企業(yè)按自身能力和發(fā)展需求等值置換異地房地產(chǎn)。對需要以作價補償款終結房地產(chǎn)權的，政府將應支配的資金列入計劃。

上述方式能使烏橋島居民和企業(yè)感受到舊城改造帶來的好處而予以支持，能最大限度地降低拆遷賠償成本，而且能促進異地建設區(qū)域周邊土地價值升溫，獲取一石三鳥的效果。

（四）政企合作對烏橋島土地進行一級開發(fā)，穩(wěn)妥地獲取投資利益

烏橋島的舊城改造需要巨額的資金支撐。當采取先建后拆、房地產(chǎn)征收、異地土地收儲、異地賠償安置的辦法時，必須花費約15億元的資金。資金短缺歷來是制約汕頭市舊城改造進程的瓶頸，資金越短缺，運作時間就越長，成本就越高，城市品位就越無法提升。為了徹底扭轉這種局面，應該將烏橋島改造列入土地一級開發(fā)范籌，采取政企合作方式進行開發(fā)。政府與大企業(yè)、大財團合作是一種體制融資的辦法，開發(fā)資金全部由企業(yè)籌措，政府以土地資源入股，以股份制的形式合作開發(fā)，聯(lián)合組建土地一級開發(fā)公司，以房地產(chǎn)異地大置換興起大建設，為大搬遷騰出大空間。用四年的時間分期建設居民異地產(chǎn)權置換用房，以成片建成、成片搬遷的辦法滾動推進，同時促使工業(yè)企業(yè)按期實現(xiàn)異地搬遷或作價補償。穿插完成烏橋島片區(qū)的公共配套設施建設，然后將成片凈地轉入土地招、投、拍程序，投資方按股份收回投資和利潤。這是一種緊密形的合作，政府沒有還款壓力和負擔，是最安全、穩(wěn)妥的方式，而且隨著土地的逐批出讓，企業(yè)和政府都可以獲得豐厚的回報。

四、結語

汕頭市烏橋島舊城改造，備受社會關注，“求變”的壓力越來越大。能否尋求新的突破，為全市舊城改造提供新的思維模式、新的視野、新的方法、新的發(fā)展方向，吸取其他城市舊城改造的成功經(jīng)驗，結合自身條件，積極創(chuàng)新，提供示范作用，關系重大。 “窮則變，變則通”乃是《易經(jīng)》留給后人的一種啟示。烏橋島匯集了全市舊城改造的共性問題，尤其是貧困階層的問題更加突出。不能片面地認為它是城市的包袱而忽略它，而應該努力去發(fā)掘其巨大的潛能和價值。用城市經(jīng)營的理念去整合城市閑置土地，盤活城市資產(chǎn)，實現(xiàn)城市資源的有效配置及其效益的最大化，把烏橋島的城市資源轉化為城市資本，實現(xiàn)城市經(jīng)濟建設可持續(xù)發(fā)展的長遠戰(zhàn)略目標。

參考文獻：

[1]王秀云.現(xiàn)代城市經(jīng)營模式：理論與實踐[M].北京：社會科學文獻出版社，2011.

[2]汕頭市地方志編纂委員會.汕頭市志[M].北京：新華出版社，1999.

[3]曾漫路.推進舊城區(qū)成片改造，打造潮味文化游經(jīng)濟[N].汕頭特區(qū)晚報，2014-01-25.

[4]李其榮.城市規(guī)劃與歷史文化保護[M].南京：東南大學出版社，2003.

[5]董鑒泓.城市規(guī)劃歷史與理論研究[M].上海：同濟大學出版社，1999.

[6]劉世能，單紅松，常澤鯤.舊城改造案例研究[M].北京：中國城市出版社，2012.

[7]許建斌.城市經(jīng)營新論[M].銀川：寧夏人民出版社，2011.

[8]王秀云.現(xiàn)代城市經(jīng)營模式：理論與實踐[M].北京：社會科學文獻出版社，2011.