基于包容性發(fā)展視角的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)思考

摘要：作為世界上最大的發(fā)展中國家，人口基數(shù)大、人均資源占有量少、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素使得我國城鎮(zhèn)化建設(shè)具有自身的特殊性。文章從我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要觀點(diǎn)入手，分析了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀，指出了城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中存在的問題，通過對國外城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的比較分析，借鑒其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，從包容性發(fā)展的視角，提出了推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策建議。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)化；包容性發(fā)展

繼包容性增長之后，包容性發(fā)展這一概念被廣泛應(yīng)用到各個(gè)領(lǐng)域，將包容性發(fā)展的內(nèi)涵貫穿于城鎮(zhèn)化建設(shè)之中，更加注重教育、醫(yī)療、就業(yè)等民生問題，不斷加強(qiáng)對環(huán)境的保護(hù)和合理開發(fā)，讓城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果共享，讓全體民眾在城鎮(zhèn)化建設(shè)中實(shí)現(xiàn)自身的全面發(fā)展，有利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)。

一、包容性發(fā)展的內(nèi)涵及當(dāng)前關(guān)于我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要觀點(diǎn)

（一）“包容性發(fā)展”的內(nèi)涵

基于我國國情，國內(nèi)學(xué)者對“包容性發(fā)展”的內(nèi)涵，進(jìn)行了界定。倪明勝（2012）認(rèn)為，包容性發(fā)展建構(gòu)的全新理念和科學(xué)內(nèi)涵其內(nèi)在本質(zhì)可精煉為八個(gè)字，即“兼容、共贏、公正、共享”；曾培炎（2010）從四個(gè)方面對“包容性發(fā)展”進(jìn)行了界定，認(rèn)為包容性發(fā)展是所有人機(jī)會平等、成果共享的發(fā)展，是各個(gè)國家和民族互利共贏、共同進(jìn)步的發(fā)展，是各種文明的互相激蕩、兼容并蓄的發(fā)展，是人與社會自然和諧共處、良性循環(huán)的發(fā)展。筆者認(rèn)為，對中國而言，“包容性發(fā)展”是一種以人為本，不以單純追求GDP增長為目的，全面、公平、高效集約、可持續(xù)的利益共享的發(fā)展模式。

（二）當(dāng)前關(guān)于我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要觀點(diǎn)

關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)，目前國內(nèi)研究基本是基于我國的國情來進(jìn)行分析和闡述，主要有三種類型。

一是側(cè)重于理論研究。張英洪（2012）認(rèn)為，新型城市化是空間布局合理的城市化，是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的城市化，是善待外來人口的城市化，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的城市化，是生態(tài)環(huán)境友好的城市化，是發(fā)展民主法治的城市化。

二是側(cè)重于政策研究。譚曉宇、郭金林（2011）從財(cái)稅政策角度提出要加大城鎮(zhèn)化過程中人力資本、基礎(chǔ)設(shè)施及社會服務(wù)的公共投入，探索城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資機(jī)制等，以此突破城鎮(zhèn)化建設(shè)遇到的發(fā)展瓶頸，從而有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

三是側(cè)重于國內(nèi)外對比研究。孟勐（2011）在對中外城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑選擇和政策運(yùn)用進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，通過對世界重要國家典型城市的稅制經(jīng)驗(yàn)的借鑒，指出推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要支撐是健全和完善我國的稅收制度，如革新現(xiàn)有的個(gè)人所得稅制度。

本文立足于我國的基本國情，認(rèn)為我國未來的城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)走一條以包容性發(fā)展理念為指導(dǎo)，以改善民生為根本，事前進(jìn)行全局規(guī)劃、體制創(chuàng)新，事中注重產(chǎn)城結(jié)合、政策執(zhí)行，事后落實(shí)利益共享、均衡發(fā)展的“事前、事中、事后”包容發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。

二、我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀和存在的問題

（一）我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度逐漸加快，特別是1996年之后，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出較快的發(fā)展態(tài)勢，年增長率在1.4%左右，從2006年開始，增長率有所下降，但仍然保持增長的趨勢，2011年出現(xiàn)了一次“尖峰式”增長，由2010年的47.50%增長到2011年的51.27%，如圖1和圖2所示。之所以出現(xiàn)這種變化趨勢，主要源于我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化缺乏包容性，還處于半城鎮(zhèn)化狀態(tài)，即城鎮(zhèn)數(shù)量和城鎮(zhèn)規(guī)模在不斷擴(kuò)大，僅是地域上的轉(zhuǎn)變，并未實(shí)現(xiàn)真正意義上由農(nóng)到非農(nóng)的身份轉(zhuǎn)變，因此迫切需要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（二）我國城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問題

長期以來，我國各省市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，對“城鎮(zhèn)化建設(shè)”與“城鎮(zhèn)建設(shè)”等同起來，過分注重規(guī)模的擴(kuò)張和較高的城鎮(zhèn)化速度，使得我國的城鎮(zhèn)化快于工業(yè)化，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，盡管沒有出現(xiàn)“貧民窟城鎮(zhèn)化”，但仍然存在著一系列有悖于“包容性發(fā)展”理念的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1. 有?！叭妗眱?nèi)涵：城鎮(zhèn)化發(fā)展具有盲目性，呈現(xiàn)出“復(fù)制型”城鎮(zhèn)化局面

隨著相關(guān)推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)政策的出臺，許多地區(qū)都加大了城鎮(zhèn)化建設(shè)的力度，但其發(fā)展大都具有盲目性，忽略了城鎮(zhèn)化建設(shè)的全面性，缺乏總體規(guī)劃，局限于空間上的發(fā)展，追求較高的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，不注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生建設(shè)、制度設(shè)定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等的結(jié)合，沒有充分發(fā)揮本地區(qū)的比較優(yōu)勢和特色，盲目照搬成功地區(qū)的發(fā)展模式，出現(xiàn)眾城一面的“復(fù)制型”城鎮(zhèn)化局面，從而無法同區(qū)域內(nèi)的大中城市實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，減緩甚至抑制了本地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程，有悖包容性發(fā)展理念中“全面”的內(nèi)涵。

2. 有?！肮?、利益共享”內(nèi)涵：半市民化問題嚴(yán)重，財(cái)政支持力度不夠，基本公共服務(wù)供給不足

目前我國較高的城鎮(zhèn)化率是以常住人口為統(tǒng)計(jì)量進(jìn)行的估計(jì)，倘若換成擁有城鎮(zhèn)戶籍的人口這一統(tǒng)計(jì)量，城鎮(zhèn)化率將下降10%～20%。這主要是因?yàn)?，很多在城?wù)工人員并沒有實(shí)現(xiàn)身份上的市民化，由于受戶籍制度限制，仍處于半市民化狀態(tài)，在一定程度上成為城鎮(zhèn)化過程中的弱勢群體，處于起點(diǎn)不公平、機(jī)會不均等的境地，缺少話語權(quán)和參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的機(jī)會。盡管我國在不斷加大推行城鎮(zhèn)化建設(shè)的力度，但從某種程度上來說，財(cái)政的支持力度仍然欠缺，基本公共服務(wù)的供給仍然不足，加之基本公共服務(wù)體系不健全，很多“新”城市居民不能很好地享受城鎮(zhèn)的社會保障、教育及住房等服務(wù)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果，使得城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾加劇，進(jìn)入惡性循環(huán)，嚴(yán)重制約著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程，有悖包容性發(fā)展理念中“公平、利益共享”的內(nèi)涵。

3. 有?！案咝Ъs、可持續(xù)”內(nèi)涵：農(nóng)用地浪費(fèi)嚴(yán)重，建設(shè)用地利用率不高，缺乏有效的產(chǎn)業(yè)鏈支撐

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，但是由于受土地制度限制及土地在地理位置上的不可移動性影響，大量的農(nóng)用地處于閑置狀態(tài)，造成土地資源的極大浪費(fèi)；我國現(xiàn)行的征地模式是政府壟斷征地模式，存在著“同地不同利”的現(xiàn)象，使得農(nóng)村的集體建設(shè)用地利用率不高；另外，目前我國的大多數(shù)農(nóng)村和城鎮(zhèn)，盲目追求高經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)展的大都是科技含量低、能源消耗大的產(chǎn)業(yè)，對本地區(qū)的環(huán)境造成了破壞，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)間的輻射帶動作用不強(qiáng)，使得本地區(qū)產(chǎn)品的生產(chǎn)流通過于分散和無序，從而無法很好地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)之間的相互銜接與合作共贏，使得城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏有效的產(chǎn)業(yè)鏈支撐，有悖于包容性發(fā)展理念中“高效集約、可持續(xù)”的內(nèi)涵。

三、基于包容性發(fā)展視角推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策建議

“包容性發(fā)展”理念為推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了良好的大環(huán)境，奠定了經(jīng)濟(jì)、社會和個(gè)人協(xié)同發(fā)展的基調(diào)，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了一條新的發(fā)展路徑，因此，應(yīng)當(dāng)基于“制度包容、參與包容、共享包容”的包容性理念，從事前、事中、事后三個(gè)層次，采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣硗七M(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（一）“制度”包容——事前進(jìn)行全局規(guī)劃、體制創(chuàng)新，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)，在工程學(xué)中的本義是統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目各層次和各要素，追根溯源，統(tǒng)攬全局，在最高層次上尋求問題的解決之道，在推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)與農(nóng)村、農(nóng)民的實(shí)際情況相結(jié)合，進(jìn)行以“自上而下”為主，“自下而上”為輔的調(diào)查與探索。要做到公平、集約高效、可持續(xù)的推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)行總體規(guī)劃，政府應(yīng)當(dāng)提出多種發(fā)展模式，經(jīng)全國人大審批，并發(fā)動專業(yè)智囊團(tuán)從多角度進(jìn)行模擬，找出最佳方案，同時(shí)應(yīng)進(jìn)行廣泛的民調(diào)，綜合考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展的各個(gè)方面，以期更好地推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（二）“參與”包容——事中注重產(chǎn)城結(jié)合、政策執(zhí)行，挖掘農(nóng)村內(nèi)在的發(fā)展動力

新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是以人為本，產(chǎn)城結(jié)合，全民參與的城鎮(zhèn)化，既要發(fā)揮原有城市的帶動作用，以產(chǎn)業(yè)升級推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，以城鎮(zhèn)化建設(shè)推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)工業(yè)區(qū)與居住區(qū)的融合，硬件軟件“兩手抓”，使產(chǎn)業(yè)引入和原有文化傳承并行，努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和城市相互促進(jìn)的包容性發(fā)展，同時(shí)應(yīng)當(dāng)挖掘農(nóng)村內(nèi)在發(fā)展動力，對農(nóng)民進(jìn)行新型種植業(yè)的技能培訓(xùn)，通過財(cái)稅政策，如財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等給予扶持，使其利用當(dāng)?shù)刭Y源的比較優(yōu)勢，進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，以彌補(bǔ)其在新的環(huán)境中重新生產(chǎn)和創(chuàng)業(yè)的資金不足情況。

（三）“共享”包容——事后落實(shí)利益共享、均衡發(fā)展，完善社會保障制度

“利益共享”的包容性發(fā)展目標(biāo)就是使全體國民，特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和弱勢群體，能夠公平合理地分享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果，增強(qiáng)人們的社會認(rèn)同感，提高全體國民的幸福指數(shù)。在公共生活領(lǐng)域，不斷完善社會保障制度，建立廣覆蓋、多層次的社會保障體系，提升城市的公共服務(wù)能力，保證公共服務(wù)的可得性，為每一個(gè)人提供平等的發(fā)展機(jī)會，確保享有公平的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

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*本文系上海市教委第五期重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目（J50504）“經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行與調(diào)控”。