對于農(nóng)村“擴地”問題的思考

摘要：改革開放至今，我國農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制已經(jīng)走過了35年。伴隨著該制度的長期實行，農(nóng)村農(nóng)耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象越來越受到社會的關注。文章以河南省上蔡縣下地關村存在的“擴地”（農(nóng)耕土地流轉(zhuǎn)的一種形式）現(xiàn)象為研究對象，分析農(nóng)耕土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，探討更為適當?shù)姆绞浇鉀Q問題，以規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，保障農(nóng)民的切身利益。

關鍵詞：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制；土地流轉(zhuǎn)；擴地；中介服務；政府職能

改革開放以來，我國農(nóng)村土地實行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，土地的所有權(quán)歸國家，經(jīng)營權(quán)歸集體，而農(nóng)民擁有的只是承包后的使用權(quán)。具體的承包辦法是根據(jù)每戶的人頭數(shù)按照一定的標準對農(nóng)民劃分責任田。筆者了解到，河南省上蔡縣下地關村每位具有該村戶口的農(nóng)民劃分到的責任田為1.5畝。

近年來，對于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的去留問題人們各自持有不同的看法。有學者認為，農(nóng)村土地是農(nóng)村居民的生活保障，農(nóng)民雖然沒有土地所有權(quán)，但是擁有使用權(quán)，為保證人民當家做主的權(quán)利，不贊成取消家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。然而反對該觀點的學者稱，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是阻礙實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要障礙。他們認為該制度下土地較為分散，不利于大型機械的使用，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大型機械化正是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標志。究竟家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制還能夠存在多久，尚取決于我們的農(nóng)村土地改革的進度、方式和力度。但無論如何改革，農(nóng)村居民的利益都應放在首要位置。鑒于此，筆者在寒假期間，走訪了家鄉(xiāng)的若干農(nóng)戶，對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下新出現(xiàn)的“擴地”問題進行了調(diào)研，調(diào)研結(jié)果如下。

一、“擴地”現(xiàn)象介紹

所謂“擴地”，其實就是土地流轉(zhuǎn)的一種形式，在當?shù)乇淮迕襁@樣稱呼。它是指擁有農(nóng)耕土地使用權(quán)的一方由于某些原因?qū)⒆约焊N的土地以有償?shù)姆绞睫D(zhuǎn)讓給愿意接受的一方耕種。

（一）該村農(nóng)耕土地資源簡介

本文所調(diào)研的對象，位于河南省中南部黃淮流域的平原地區(qū)。該地區(qū)每年可以播種兩季莊稼，每年10月份到次年6月份主要播種小麥，6月份到10月份主要耕種玉米，同時還少量播種花生、芝麻、大豆等作物。由于該地區(qū)地處平原，所以耕地大都是集中連片分布的，有利于機械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所以該地區(qū)擁有豐富的、質(zhì)量較高的農(nóng)耕土地資源。

（二）“擴地”的一般程序

該地區(qū)的“擴地”現(xiàn)象是一種農(nóng)民群體之中自發(fā)的行為，并沒有一套嚴格規(guī)定的程序。自發(fā)狀態(tài)下的流轉(zhuǎn)程序大致如下：首先，不愿意耕種土地的農(nóng)戶自發(fā)尋找愿意耕種的農(nóng)戶，這樣就自發(fā)形成了土地轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方。其次，雙方就耕地轉(zhuǎn)讓的具體事項進行協(xié)商，包括流轉(zhuǎn)的方式（全流轉(zhuǎn)和半流轉(zhuǎn)）、每畝土地的價格、流轉(zhuǎn)的期限等等。全流轉(zhuǎn)就是土地全年由轉(zhuǎn)入方耕種并且收獲所有所得，但是轉(zhuǎn)入方要向?qū)Ψ街Ц兑欢ǖ馁M用——基本上是每畝地三百斤小麥。半流轉(zhuǎn)是指，收獲的小麥由轉(zhuǎn)出方所得，收獲的玉米由轉(zhuǎn)入方所得，轉(zhuǎn)入方不必向轉(zhuǎn)出方支付一定的費用，但是要幫對方進行播種這一農(nóng)事。最后，就是雙方之間的收支行為。

二、出現(xiàn)“擴地”現(xiàn)象的原因分析

從村民那里了解到，1998年該村的耕地進行了一次重新包產(chǎn)到戶安排，而在此之前，“擴地”現(xiàn)象幾乎不存在，2000年以后，此現(xiàn)象才慢慢出現(xiàn)并得到快速的發(fā)展。種植業(yè)是一種勞動力資源密集型產(chǎn)業(yè)，所以，基于勞動力資源對于農(nóng)業(yè)的重大作用，這里我們著眼于勞動力資源，從不同方面分析農(nóng)村勞動力資源的變化是怎樣影響土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展的。勞動力資源的變化主要表現(xiàn)為人口的自然增長和自然消亡，以及人口的地域變遷。

人民網(wǎng)2014年兩會專題“我有問題問總理”中，一位農(nóng)民問道“總理您好！農(nóng)村進人不進地，減人不減地的土地政策，1998年以后結(jié)婚的婦女和出生的孩子16年都沒土地，這個問題您怎么看！”這樣一句幽默的提問揭示了人口的自然增減和承包土地的數(shù)量不是同步進行的。1998年到現(xiàn)在才十幾年的時間，由于人口自然增減問題推動的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象就已經(jīng)如此嚴重，那么30年可想而知，農(nóng)村勞動力的數(shù)量和分布將會發(fā)生巨大的變化。每戶承包的耕地數(shù)量不變，勞動力減少的農(nóng)戶會轉(zhuǎn)出自家全部或者部分土地的使用權(quán)，另一方面，勞動力數(shù)量增加的農(nóng)戶將會試圖轉(zhuǎn)入另外一些數(shù)量的耕地。所以由于勞動力的自然增減將會促使土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象達到一個新的高度。

不僅如此，農(nóng)村勞動力，尤其是年輕力壯的勞動力的地域遷移也會在很大程度上改變農(nóng)村勞動力的數(shù)量和質(zhì)量，推動“擴地”現(xiàn)象的迅速發(fā)展。20世紀90年代至今，城鎮(zhèn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，給人們帶來了更加良好的生活和更大空間的發(fā)展機會，吸引著更多的農(nóng)村年輕勞動力進入到城鎮(zhèn)中。同時，農(nóng)村居民的文化觀念也在隨著時代的變遷而發(fā)生了明顯的變化，農(nóng)民安土重遷的意識逐漸淡薄。社會的發(fā)展促使部分村民意識到生活的繼續(xù)不能單依靠那“一畝三分地”了，而是要到外面廣闊的天地去創(chuàng)造更多的財富和價值。

2006年1月1日，國家廢除了《農(nóng)業(yè)稅條例》。這在一定程度上提高了農(nóng)民的種糧積極性，但是也在一定程度上再次將農(nóng)民從土地解放出來，推動了土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的進程。

三、“擴地”現(xiàn)象存在的問題

“擴地”這種形式的土地流轉(zhuǎn)，是農(nóng)戶之間采用口頭協(xié)議的形式，自發(fā)轉(zhuǎn)讓耕地使用權(quán)的行為。這種形式的土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶之間小規(guī)模的轉(zhuǎn)讓，涉及到的土地數(shù)量只是少量的幾畝到十幾畝之間。通過對“擴地”現(xiàn)象各方面的了解，我們發(fā)現(xiàn)這種形式的土地流轉(zhuǎn)會不可避免地給農(nóng)戶帶來一些亟待解決的問題。

第一，農(nóng)戶的口頭協(xié)議存在著糾紛隱患。成熟的市場體制下，正規(guī)的書面協(xié)議不僅有利于轉(zhuǎn)讓程序的有效進行，還能夠保證協(xié)議雙方的個人利益。然而，該地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)采用的是口頭協(xié)議，沒有任何的書面形式，甚至沒有第三方作公證、作擔保。那么在村民發(fā)生利益糾紛時就無法做出公正的評判和裁決。農(nóng)戶張某將自己的十幾畝耕地轉(zhuǎn)給了王某，王某買了一些大型的機械設備以耕種這些土地。但是后來雙方在其他方面發(fā)生了矛盾，張某就中斷了協(xié)議，給王某造成了相當大的經(jīng)濟損失。所以，“擴地”這種形式的土地流轉(zhuǎn)存在的最大問題就是僅有一個簡單的口頭協(xié)議，而沒有具有法律效益的書面形式的協(xié)議，容易造成人事糾紛，影響鄰里和睦、社會安寧。

第二，“擴地”現(xiàn)象的自發(fā)性會造成耕地流轉(zhuǎn)過程的低效率。所謂低效率，是指農(nóng)戶在需要轉(zhuǎn)出耕地的時候找不到適合的轉(zhuǎn)入對象，以及打算擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的農(nóng)戶找不到適合的耕地資源。由于這種“擴地”式的土地流轉(zhuǎn)方式是農(nóng)戶之間自發(fā)的，在沒有組織的調(diào)和下進行的交換行為，同時農(nóng)戶之間的愿望和需求的不對稱，最終會造成效率低下。

雖然這種形式的土地流轉(zhuǎn)會存在這樣或那樣的問題，但是筆者發(fā)現(xiàn)，從整體上來說，它能夠在一定程度上起到保護我國農(nóng)耕地、增加國家糧食產(chǎn)量的作用。土地流轉(zhuǎn)使得可能被荒棄的耕地得到充分的使用，避免了耕地資源的浪費，有利于保持和增加我國的糧食產(chǎn)量。不僅如此，一定規(guī)模上的土地流轉(zhuǎn)還可以幫助實現(xiàn)農(nóng)業(yè)大機械化和現(xiàn)代化。所以從這個層面上講，政府對于土地流轉(zhuǎn)是放任自流的。然而在土地流轉(zhuǎn)過程中，政府不能夠置身事外，因此本文試圖要探討的解決措施就是以政府為著眼點的。

四、政府應積極引導和規(guī)范“擴地”行為

根據(jù)筆者在該村了解到的情況，政府部門在“擴地”過程中處于一種無作為狀態(tài)。一方面，政府部門不積極主動地介入耕地流轉(zhuǎn)的過程，另一方面，農(nóng)戶也不愿意政府部門介入耕地流轉(zhuǎn)過程。2005年3月1日起施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定地方政府要參與并指導土地流轉(zhuǎn)問題，但是事實上政府卻處于一種不作為或部分作為的狀態(tài)。農(nóng)戶不愿意政府參與其中，很大程度上說明農(nóng)戶對于政府的信任缺失或有意規(guī)避政府辦事程序的復雜性。盡管如此，筆者認為，解決“擴地”形式的土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，還是要從行政管理的角度來采取措施。

第一，建立起以政府為主體的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織，并切實發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)當事人雙方的溝通、協(xié)調(diào)職能。之前也有學者建議以市場為主體建立土地流轉(zhuǎn)中介組織，但是筆者認為至少在現(xiàn)階段是不可行的。社會主義市場經(jīng)濟從確立到現(xiàn)在已經(jīng)20多年了，正在走向成熟期，但是卻存在著城鄉(xiāng)差距，農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場化程度還有待加強，所以在這樣市場化程度較弱的環(huán)境下對土地流轉(zhuǎn)引入市場機制，是超前的。那么以政府為主體有什么優(yōu)勢呢？首先，政府為人民服務的宗旨要求政府必須為農(nóng)民服務，對農(nóng)民負責。其次，相比市場而言，農(nóng)民更相信政府。

在政府建立的中介組織基礎上，通過書面協(xié)議的方式使農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的程序規(guī)范化、合法化。這里的程序規(guī)范化、合法化其實也就是根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的要求，在中介組織的指導下，采用書面協(xié)議的方式，雙方當事人根據(jù)彼此的要求制定雙方應享有的權(quán)利以及應履行的義務，并在自愿的情況下簽署協(xié)議書。這樣一來，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)行為有一個明確的規(guī)定，對協(xié)議的履行有一定的監(jiān)督，同時在農(nóng)戶之間有經(jīng)濟糾紛的情況下還可以作為評判的依據(jù)。土地流轉(zhuǎn)程序的規(guī)范化和合法化的目的不是限制農(nóng)民的經(jīng)濟行為，而是在法律程序上最大限度地保障農(nóng)戶雙方的經(jīng)濟利益。

第二，為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的行為，政府應加強宣傳力度，使規(guī)范化和合法化的“擴地”方式家喻戶曉，盡最大的可能讓農(nóng)民接受政府的指導和服務。農(nóng)民朋友不愿意讓政府介入他們的土地流轉(zhuǎn)過程，一個原因是他們對政府的信任度較低，另一個原因是他們不希望流轉(zhuǎn)的程序太復雜。所以，政府應該從這兩個方面，加強宣傳，以自己的優(yōu)良服務證明農(nóng)戶能夠從中獲利，從而增加自己在農(nóng)村居民中的公信力，并且在規(guī)范化、合法化的前提下精簡辦事手續(xù)。

第三，政府應該加大對種糧大戶的扶持力度。隨著農(nóng)民生活的極大改善和農(nóng)民出外務工的增多，種糧戶逐年減少，為了提高農(nóng)戶的積極性，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，政府要對種糧大戶提供適度的風險保障。因為近年來全球氣候的急劇變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境條件也發(fā)生了很大的變化，自然災害增多，比如洪澇災害和干旱災害，增大了種糧戶的收益風險。所以，政府要引導市場從種糧補貼和農(nóng)糧價格穩(wěn)定上面為種糧戶提供扶持。

上述解決措施，主要是從政府應該有所作為的角度提出的，問題的解決關鍵要看政府對國家糧食安全戰(zhàn)略的重視程度。不僅如此，農(nóng)村種糧戶也要從自身需要出發(fā)，增強自己的法律意識，主動積極地要求政府部門提供服務。

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