農村宅基地審批監(jiān)管制度改革探討

摘要：現(xiàn)行的農村宅基地三級審批制度損害了農民合法權益和最嚴格土地管理制度的有效落實。文章基于產權理論和政府公共管理職能定位分析，認為改革和完善農村宅基地審批監(jiān)管制度應在國家土地用途管制下，建立以村民自治組織為主體，各級政府協(xié)同配合的綜合監(jiān)管模式。文章就制度改革的具體框架和原則進行探討。

關鍵詞：農村宅基地；審批制度；村民自治組織

農村宅基地承載著農民生產、生活、生態(tài)、經濟、社會、文化等多種功能，對于當前農民而言具有“安身立命”的特殊地位。當前我國農村宅基地使用一方面普遍存在規(guī)模大、面積超標、一戶多宅、閑置低效利用與過度利用并存等問題，加劇了我國城市化進程中耕地保護的壓力；另一方面宅基地產權不清、宅基地用益物權和房屋財產功能得不到保障、農村居住環(huán)境差等問題，不利于“三農”問題的解決和農村經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。學者們較多的從宅基地管理法規(guī)政策、土地利用、村莊建設規(guī)劃、戶籍制度、退出機制等視角進行了分析研究，突出強調宅基地限制流轉政策的影響及探索推進宅基地有償使用及以流轉為核心的制度改革目標取向，而從宅基地行政審批管理制度的視角進行探討研究的文獻較少。申欣欣（2006）立足于調研所獲得的農村實際情況和問題，對現(xiàn)行宅基地使用權審批制度進行了評述和質疑，提出了若干改革的構想。本文的研究旨在探討以村民自治組織為主體的農村宅基地審批監(jiān)管制度改革創(chuàng)新的思路及原則。

一、現(xiàn)行宅基地審批制度存在的問題

我國現(xiàn)行農村宅基地管理模式總體特征表現(xiàn)為村民申請，村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）三級政府逐級審批的“他申請、我審批”模式，即由符合建房條件的村民，先行提出宅基地使用申請，經村集體組織討論通過后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府做出規(guī)劃審核（是否符合村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃），然后報經縣、市人民政府批準，其中涉及占用農用地的，還需依法辦理農用地轉用報批手續(xù)。這種審批程序在實踐中較大程度上損害了農民合法權益的保護和最嚴格土地管理制度的有效落實。具體表現(xiàn)在兩個方面。一是審批環(huán)節(jié)多，程序繁雜、周期長，不符合農民建房的隨時性和零散性特征，從而使得農民宅基地申請不能及時得到批準，導致合法權益受損，進而造成農民不得不采取先建后批、邊建邊批甚至違法建設等方式維護自身權益，也一定程度上增加了農村地區(qū)違法用地問題的發(fā)生；另一方面由于我國村莊數(shù)量多、分布廣，縣、鄉(xiāng)兩級政府很難開展實質性的審查，導致宅基地最終的審批權主要由少數(shù)村集體組織干部掌控，因而造成越權劃撥、以權謀私等問題。同時，也造成市縣以上行政管理部門忙于微觀的用地審批工作，而忽略了宏觀調控監(jiān)管等職責，造成土地行政效率總體下降。二是目前相關法規(guī)政策對宅基地申請的條件、審批理程序等不明確，對審批結果缺乏信息公示、公開制度，加之大多數(shù)村民缺乏集體土地的權利主體意識，也使得宅基地實際審批權集中在少數(shù)村干部手中。另外，對于宅基地的審批及使用管理，目前尚缺乏集約用地指標控制、過程管理和建房竣工驗收等跟蹤監(jiān)管措施，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地、建設基層管理組織普遍不健全，經費保障不到位，地籍檔案等基礎工作薄弱等，造成審批完成后的宅基地建設使用基本無人管理，致使各地宅基地閑置、空閑等低效利用與違章建筑泛濫等過度利用并存的格局普遍存在。

二、改革宅基地審批制度的基本思路

（一）基于土地權利理論的視角分析

土地既是最基本的生產資料，又是必要的生活資料，更是一種重要的財產。不同于國有建設用地，農村宅基地所有權歸農民集體所有，農村宅基地的占有、使用、收益、處分等權利理應由農村集體組織享有，故而對宅基地使用權的設立、讓渡等應當由農村集體組織來行使。但現(xiàn)行的宅基地審批管理制度，從程序上看與國有建設用地審批完全相同，即由作為行政管理機關的縣市級政府來決定申請人能否依法取得宅基地，而作為權利主體的農村集體組織僅僅擁有討論評議權，地方行政權高于所有權，這明顯有違于物權法原理，也不利于農村集體土地合法權益的保護。因此，改革現(xiàn)行的農村宅基地審批制度，首先行政機關應退出土地權利行使領域，對宅基地使用權的設立、使用或流轉等處分權利應當還歸集體土地所有權人，而主要以土地管理者的身份起宏觀調控作用。其次，產權理論認為，產權制度安排不僅是土地權益保障的基礎和前提，同時通過產權的激勵和約束機制可以促進土地資源合理配置。鑒于我國當前農村土地制度普遍存在產權不清和所有者缺位問題，特別是當前大多數(shù)地區(qū)農村集體經濟組織已解體或名存實亡，造成實際上集體土地的所有權主體缺失、虛化；加之現(xiàn)行政策對代理人缺乏必要的約束，集體所有事實上成為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部的小團體甚至是個別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村干部的私人所有，從而不僅引發(fā)“公地悲劇”等諸多外部性問題，還嚴重侵害到集體組織成員的合法權益。因此，為最大限度地避免農村宅基地的“公地悲劇”蔓延，對農村宅基地監(jiān)管制度的改革完善既離不開必要的政府管制，更需要健全集體土地所有權行使的保障制度。

（二）基于政府職能轉變的視角分析

確保公共利益的增進和分配是市場經濟條件下政府公共管理的基本職能。土地利用的重大外部性、供給的極端稀缺性等，客觀上要求國家政權予以宏觀管理、監(jiān)督。因此，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，世界上任何的國家政權都以社會代表的身份進行必要的政府干預，以限制土地所有權人違反公共利益，包括對對農村宅基地私建、亂占耕地等行為予以處罰，對“一戶多宅”予以禁止等。但此種情形下的審批監(jiān)管行為本質上并非屬于行政許可范疇。因為若為行政許可，則意味著農村集體土地所有權人在獲得審批批準之前是沒有權利將宅基地使用權分配給農村居民的，這顯然有違于農村宅基地集體所有制的內在規(guī)定性，是對農村集體土地所有權的排他性支配權和處分權的漠視和否定。因此，基于政府職能轉變的需要，改革完善農村宅基地審批監(jiān)管制度，應當徹底摒棄計劃經濟體制下的行政許可制度安排，按照行政確認的法理原則，縣級土地管理部門應作為履行公共管理職能的社會管理者身份，依據(jù)國家有關法律法規(guī)政策對農村集體組織所做出的宅基地處分行為予以承認、確定或否認。同時，政府此時行使土地公共管理職能的核心應放在嚴格土地用途管制和強化土地登記之上。實施對土地的用途管制是合理利用和保護土地資源的必然路徑，是當今世界任何國家都普遍遵循的一項準則。管制權本質上源于國家對城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的行政管理權力和公共事務管理權力，政府有權要求土地所有者所做出的土地處分和利用行為必須符合基于社會公眾利益的土地利用總體規(guī)劃要求。而土地登記是保障土地產權最基本的方式，土地權利只有經過法定的登記程序方能得到法律保護，從而可以達到有效防止村民非法占有宅基地的目的。

三、新型農村宅基地審批監(jiān)管制度的基本框架設想

為切實轉變政府職能，維護農民宅基地的合法權益，促進宅基地節(jié)約集約高效利用，深化改革和不斷完善我國現(xiàn)行的農村宅基地審批監(jiān)管制度，重點應是在國家實施嚴格的土地用途管制制度框架下，賦予村民自治組織的集體土地所有權主體職能，構建以村民自治組織為主體，各級地方政府協(xié)同配合的農村宅基地綜合監(jiān)管模式。

（一）服從用途管制和土地規(guī)劃的原則

不管是集體土地還是國有土地，服從用途管制和土地利用規(guī)劃，是目前世界上許多國家的通行做法。對農村宅基地的使用管理，必須要基于嚴格土地管理、防止大量占用耕地的基本方針，確保國家糧食安全這個國家最根本的公共利益不受損害。因此，當農村宅基地使用涉及占用農地特別是耕地時，作為公共管理的各級行政機關，首先要依法實施嚴格的農轉用審批程序，嚴防農村集體組織或農戶私自將農用地違法非農化為宅基地；其次，必須要履行對集體土地所有權人和使用權人的土地利用行為是否合法、合規(guī)進行嚴密的審查和跟蹤管理；最后，縣級人民政府通過強化土地登記環(huán)節(jié)的審查監(jiān)管，在維護土地權利人合法權益的同時，強化對土地權利人用地行為的監(jiān)管，確保權利人用地行為的合法、合規(guī)性。

（二）賦予村民自治組織權利主體的原則

農村土地集體所有，農民集體組織理應享有對集體土地的決定權，換言之，農民集體組織在農村宅基地的審批監(jiān)管中應處于主體地位。首先，只要農村居民提出的宅基地申請符合國家有關政策規(guī)定及土地利用規(guī)劃、計劃等，作為集體土地所有權人的農民集體組織即有權依照規(guī)定與宅基地申請者簽訂土地使用合同，然后再將相關申請要件和宅基地使用合同，依法上報各級政府，以期得到政府部門的行政確認。其次，為順應農民建房的隨時性和零散性特征，當農村宅基地使用涉及占用農用地的，應當建立宅基地農轉用集中申請制度，即由農村集體組織向縣（市）級政府集中申請農轉用指標，經向上級政府報批批準后，再由農村集體組織將宅基地分配給申請農戶用于建房，從而最大限度地簡化農轉用審批程序，切實維護農民權益。最后，鑒于我國集體土地所有權的主體比較模糊，加之集體經濟組織不具備法人資格和法律地位及當前大多數(shù)地方集體經濟組織業(yè)已解體等現(xiàn)實問題，應當建立由村民自治組織（即村民委員會或村民小組）代為行使集體土地所有權權利主體資格的制度。因為依據(jù)《村民委員會組織法》，村民委員會或村民小組是目前我國農村地區(qū)合法的社區(qū)自治組織，不僅行政組織比較健全，而且具有一定的經濟實力和村級經濟管理職能，由其代為行使集體土地所有權，具有較強的組織保障，有利于維護集體土地的合法權益。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責初審，縣市政府負責登記的監(jiān)管原則

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是我國農村地區(qū)的基層政府組織，同時又是編制和實施鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和村莊集鎮(zhèn)建設規(guī)劃的主體。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應承擔起農村宅基地初審主體的職責，除履行行政管理職能來幫助各級農村集體組織合理開展集體土地經營管理外，應當負起監(jiān)督農村集體組織在分配宅基地時必須要切實貫徹落實國家土地用途管制、嚴格保護耕地的基本國策。特別是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門，應當把好事前、事中及事后各個關口，前移關口，做到“三到場”，即事前提前介入到宅基地初審階段的材料審查和實地核查；事中對村民建房行為、權屬變更等實施跟蹤管理和動態(tài)巡查；事后對亂占、亂建及違法、違規(guī)使用宅基地現(xiàn)象予以制止和懲罰。而縣（市）人民政府及其國土資源管理部門的角色應當由決策者轉變?yōu)楸O(jiān)管者，重在通過土地規(guī)劃、計劃管理，土地登記管理和日常的土地巡查執(zhí)法管理等，確保宅基地的合法合規(guī)使用。

四、結語

全面深化改革，推進農村宅基地審批監(jiān)管制度，對于切實保護農民合法權益，嚴格土地管理、促進土地節(jié)約集約利用具有重要現(xiàn)實意義。針對現(xiàn)行的農村宅基地三級審批制度存在的弊端，順應政府職能轉變需要，應當在堅持國家土地用途管制基本制度框架下，建立以村民自治組織為主體，各級政府協(xié)同配合的農村宅基地綜合監(jiān)管審批新模式。

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