全球能源治理新變化

近年來(lái)，全球能源治理日益成為全球治理領(lǐng)域的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)議題。除了IEA和OPEC等傳統(tǒng)國(guó)際能源機(jī)構(gòu)外，ECT（全球能源憲章）、IEF（國(guó)際能源論壇）、IPCC等國(guó)際能源協(xié)調(diào)機(jī)制也積極發(fā)出聲音，甚至以全球治理目的而成立的二十國(guó)集團(tuán)（G20）目前也成為全球能源對(duì)話(huà)的一個(gè)重要平臺(tái)。中國(guó)也在上述國(guó)際能源機(jī)構(gòu)和能源協(xié)調(diào)機(jī)制中積極發(fā)揮自己的作用，表達(dá)觀(guān)點(diǎn)和立場(chǎng)。

值得注意的是，頁(yè)巖油氣革命使全球能源格局開(kāi)始出現(xiàn)一些新變化。這些新變化導(dǎo)致相關(guān)國(guó)家在國(guó)際能源問(wèn)題上價(jià)值取向和行為方式有所改變，從而影響和推動(dòng)著以發(fā)達(dá)石油消費(fèi)國(guó)（IEA）和石油生產(chǎn)國(guó)（OPEC）之間博弈為核心的全球能源治理未來(lái)變化。為了更好地通過(guò)參與全球能源治理保障我國(guó)在能源方面的核心利益訴求，我們認(rèn)為，種種變化之中，如下三個(gè)變化值得格外關(guān)注。

IEA向“全球能源機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)變

目前，全球能源治理架構(gòu)的基本格局是：美國(guó)和歐洲為主導(dǎo)的能源消費(fèi)國(guó)家利用IEA發(fā)揮影響，通過(guò)推動(dòng)金融衍生品市場(chǎng)發(fā)展掌握了全球能源定價(jià)權(quán)，同時(shí)也積極利用G20/G8、WTO、ECT（全球能源憲章）、IEF（國(guó)際能源論壇）、IPCC等機(jī)制發(fā)出聲音，主導(dǎo)全球能源治理架構(gòu)的走向。

其次是主要石油生產(chǎn)國(guó)通過(guò)OPEC實(shí)現(xiàn)其維護(hù)產(chǎn)油國(guó)利益的政策訴求。俄羅斯作為全球重要的油氣生產(chǎn)大國(guó)，2009年開(kāi)始也試圖通過(guò)天然氣輸出國(guó)組織（GECF）增強(qiáng)其影響力。中國(guó)、印度等新興的能源需求大國(guó)則長(zhǎng)期游離于有影響力的國(guó)際能源組織之外（既不是能源需求國(guó)組織的成員國(guó)，也不是能源生產(chǎn)國(guó)組織的成員國(guó)），維護(hù)自己利益主要采取與相關(guān)能源出口國(guó)進(jìn)行雙邊談判的方式，同時(shí)也通過(guò)各種能源協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)布自己的聲音。

在各類(lèi)國(guó)際能源機(jī)構(gòu)和能源協(xié)調(diào)機(jī)制中，國(guó)際能源署（IEA）和石油輸出國(guó)組織（OPEC）的執(zhí)行力最強(qiáng)，從而影響也最大。因?yàn)檫@兩個(gè)機(jī)構(gòu)的成員價(jià)值目標(biāo)取向一致，成員國(guó)愿意為實(shí)現(xiàn)共同的價(jià)值目標(biāo)采取一致行動(dòng)，這是IEA和OPEC具有行動(dòng)力和影響力的關(guān)鍵和前提。

其他的機(jī)構(gòu)或機(jī)制，與G20/G8、ECT、IEF等，由于缺乏這兩個(gè)關(guān)鍵前提，其權(quán)威性、代表性都高于IEA和OPEC，但行動(dòng)力和影響力卻相差甚遠(yuǎn)。由歐盟發(fā)起和主導(dǎo)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC），雖然表面上獲得了幾乎所有國(guó)家的支持而影響力很大，但由于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家減排責(zé)任分擔(dān)分歧太大，遲遲難以達(dá)成具有可操作性的協(xié)議和方案。

面對(duì)其成員國(guó)能源供需格局變化，以及各國(guó)對(duì)氣候變化的關(guān)注上升，作為發(fā)達(dá)的能源消費(fèi)國(guó)組織的IEA不斷努力擴(kuò)大其成員范圍和職能，謀求在未來(lái)全球能源治理架構(gòu)中繼續(xù)占據(jù)領(lǐng)先位置，甚至成為真正的“全球能源機(jī)構(gòu)”。為此，IEA一方面長(zhǎng)期表示歡迎中國(guó)、印度等新興能源消費(fèi)大國(guó)和俄羅斯等能源生產(chǎn)大國(guó)加入IEA，另一方面也一直在嘗試在氣候變化等能源環(huán)境問(wèn)題方面發(fā)揮更大的作用。

比如，早在2011年，IEA官員就表示，IEA最適合承擔(dān)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家減排的MVR（可測(cè)量、可報(bào)告和可核證三原則）工作，因?yàn)橹挥蠭EA才有能力對(duì)所有國(guó)家的能源電力數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

然而，需要注意的是，即使今后IEA修改了其加入門(mén)檻條件而擴(kuò)大其代表性，但隨著價(jià)值目標(biāo)不完全一致的成員方加入，IEA的一致行動(dòng)力不可避免地將下降。而且適用現(xiàn)有成員國(guó)的協(xié)調(diào)行動(dòng)機(jī)制，如危機(jī)時(shí)分享石油的應(yīng)急機(jī)制，不可能適用于所有新成員。因?yàn)椤白詣?dòng)分享”的前提是高度信任，而俄羅斯、中國(guó)顯然與IEA現(xiàn)有成員國(guó)之間在這方面還沒(méi)有建立起足夠的信任。

能源安全被氣候變化問(wèn)題取代

自1960年主要石油生產(chǎn)國(guó)成立OPEC、1974年OECD國(guó)家成立IEA以后，全球能源治理基本圍繞發(fā)達(dá)石油消費(fèi)國(guó)和石油生產(chǎn)國(guó)之間的博弈展開(kāi)。從1974年IEA成立到20世紀(jì)末，OECD國(guó)家石油消費(fèi)占全球的份額一直保持在六成以上，是世界最重要的石油消費(fèi)集團(tuán)。而OPCE成員國(guó)石油產(chǎn)量占全球份額，除了上世紀(jì)80年代持續(xù)八年的兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)和1990年的第一次海灣戰(zhàn)爭(zhēng)期間外，基本都保持在40%以上，是世界最重要的石油生產(chǎn)集團(tuán)。

這兩大集團(tuán)作為供需雙方，雖然不時(shí)互有爭(zhēng)斗，但卻難以分割，且有共同的追求目標(biāo)：能源安全。對(duì)石油消費(fèi)國(guó)來(lái)說(shuō)是“進(jìn)口安全”，對(duì)生產(chǎn)國(guó)來(lái)說(shuō)是“出口安全”。石油生產(chǎn)和供應(yīng)的中斷對(duì)供需雙方都會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重不利的后果。因此，“能源安全”就順理成章地成為全球能源治理的主流價(jià)值目標(biāo)。

然而，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，始于1995年的國(guó)際氣候談判影響日增。目前已經(jīng)有90%的聯(lián)合國(guó)成員國(guó)和3000多家國(guó)際組織參與到國(guó)際氣候談判之中。雖然發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家，大國(guó)與小國(guó)之間由于立場(chǎng)差異巨大，自《京都議定書(shū)》之后的多次談判均未達(dá)成任何具有操作性的協(xié)議，但這并不妨礙氣候變化問(wèn)題越來(lái)越成為全球能源治理中最為關(guān)注的焦點(diǎn)。

我們知道，歐盟是國(guó)際氣候談判的最初發(fā)動(dòng)者和全球減排最主要的推動(dòng)力量。歐盟這么做，不是因?yàn)樗暗赖赂呱小?，根本原因是其上世紀(jì)90年代中后期以來(lái)能源需求增長(zhǎng)放緩甚至下降，大大降低其對(duì)能源安全的焦慮。

根據(jù)BP的數(shù)據(jù)，歐盟1996年-2012年天然氣消費(fèi)年均增長(zhǎng)率僅為0.5%。石油消費(fèi)2006年再次進(jìn)入絕對(duì)量下降階段，2006年-2012年均減少2.7%。

在這種情況下，歐盟以氣候變化（環(huán)境問(wèn)題）作為其參與全球能源治理的價(jià)值訴求，可以獲得“一箭雙雕”的效果：一方面，歐盟在全球能源治理架構(gòu)中獲得道德優(yōu)勢(shì)，從而主導(dǎo)全球能源治理架構(gòu)的未來(lái)走向;另一方面，還可以使本國(guó)選民同意增加對(duì)可再生能源補(bǔ)貼，提高可再生能源比重，降低化石能源比重，最終增強(qiáng)歐盟的能源安全。

從進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)全球能源治理的走向看，歐盟的這一策略是成功的。2008年國(guó)際金融危機(jī)后，歐盟因內(nèi)部經(jīng)濟(jì)問(wèn)題推動(dòng)溫室氣體減排的步伐雖有所放慢，但方向未變。

美國(guó)自?shī)W巴馬政府上臺(tái)后在國(guó)際氣候談判中的消極立場(chǎng)有所改變，但其在落實(shí)減排承諾方面進(jìn)展不大。

值得注意的是，近期美國(guó)政府開(kāi)始在化石燃料電廠(chǎng)的CO2排放標(biāo)準(zhǔn)方面制定了更為激進(jìn)的政策。2013年9月20日，美國(guó)環(huán)保署公布了未來(lái)新建發(fā)電廠(chǎng)碳排放標(biāo)準(zhǔn)的最新提案。新標(biāo)準(zhǔn)要求任何在美國(guó)境內(nèi)新建的煤炭發(fā)電廠(chǎng)，必須滿(mǎn)足每兆瓦時(shí)發(fā)電量的CO2排放量不高于1100磅（1磅約合0.454千克）。根據(jù)該提案建議，如果新建燃煤電廠(chǎng)未配備碳捕捉和封存（CCS）設(shè)備，將被禁止建設(shè)。

然而，這一政策本質(zhì)上具有一定的“作秀”成分。因?yàn)槊绹?guó)頁(yè)巖氣革命后，天然氣的低價(jià)格使天然氣發(fā)電快速替代煤電。限制煤電既占據(jù)了減排上的“道德高位”，同時(shí)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)也沒(méi)有實(shí)質(zhì)影響。

美國(guó)立場(chǎng)轉(zhuǎn)變的背景同樣來(lái)自美國(guó)能源供需格局的重大變化。一方面，頁(yè)巖油氣革命使美國(guó)油氣產(chǎn)量自2008年明顯出現(xiàn)增長(zhǎng)拐點(diǎn)：2008年-2013年間，美國(guó)石油和天然氣產(chǎn)量五年分別增長(zhǎng)了47.6%和20.5%，年均增長(zhǎng)速度分別為8.1%和3.8%。另一方面，美國(guó)石油消費(fèi)在2005年達(dá)到半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的新高后開(kāi)始呈現(xiàn)明顯下降趨勢(shì)。2008年國(guó)際金融危機(jī)加速了這一趨勢(shì)。

2008年-2013年的五年間，美國(guó)石油年消費(fèi)絕對(duì)量下降了5.1%，年均遞減1%。石油消費(fèi)和產(chǎn)量的此消彼長(zhǎng)導(dǎo)致同期美國(guó)石油凈進(jìn)口大幅減少，五年間年凈進(jìn)口量下降了33%。預(yù)計(jì)到2016年以北美范圍內(nèi)安全可獲得的石油凈進(jìn)口量計(jì)算，美國(guó)進(jìn)口依存度將下降到20%左右。如果考慮到天然氣對(duì)石油的部分替代（如發(fā)電、LNG汽車(chē)等），石油對(duì)外依存度還有進(jìn)一步下降的可能。

美國(guó)能源安全狀況的大幅度好轉(zhuǎn)為美國(guó)的全球戰(zhàn)略和參與全球能源治理提供了更加廣闊的空間，與歐盟爭(zhēng)奪在氣候變化問(wèn)題上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，重新占領(lǐng)道德制高點(diǎn)就成為其合理的選擇。因此，在全球能源治理架構(gòu)的兩大主導(dǎo)力量——美國(guó)和歐盟——共同推動(dòng)下，氣候變化已經(jīng)逐漸取代能源安全成為未來(lái)全球能源治理的主流價(jià)值目標(biāo)。

可能危及WTO自由貿(mào)易原則

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的全球能源治理價(jià)值觀(guān)未來(lái)從能源安全轉(zhuǎn)向氣候變化很可能危及目前的WTO自由貿(mào)易原則，從而嚴(yán)重影響中國(guó)的貿(mào)易利益。

從歐盟和美國(guó)在多輪氣候變化談判中的表現(xiàn)可以清楚看到，它們很希望中國(guó)對(duì)全球減排做出“巨大貢獻(xiàn)”，但根本不考慮中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承受能力。為了最終實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，歐美甚至不惜破壞WTO的自由貿(mào)易原則。這一點(diǎn)在2009年12月召開(kāi)的哥本哈根談判前已出現(xiàn)端倪。

2009年6月，美國(guó)眾議院以微弱優(yōu)勢(shì)通過(guò)了美國(guó)歷史上第一個(gè)限制溫室氣體排放的“氣候法案”——《美國(guó)清潔能源與安全法》。該法案授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)從2020年起針對(duì)一些快速發(fā)展卻沒(méi)有盡到足夠努力減少自身溫室氣體排放的國(guó)家，采取“邊境調(diào)節(jié)”措施課征懲罰性的“碳關(guān)稅”。在當(dāng)年底的哥本哈根談判中，因?yàn)榉制缇薮?，歐盟和美國(guó)表示要采取單邊主義貿(mào)易措施對(duì)發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)品進(jìn)口實(shí)施限制。

2011年12月，歐盟最高法院規(guī)定自2012年起對(duì)外國(guó)航空公司征收碳排放關(guān)稅。所有外國(guó)航空公司的定額為2010年碳排放量的85%，超出部分將征收碳排放關(guān)稅。由于受到歐盟以外的主要大國(guó)，包括美國(guó)、中國(guó)、俄羅斯等國(guó)的反對(duì)，歐洲議會(huì)環(huán)境委員會(huì)投票決定暫停向外國(guó)航空公司征收碳排放稅。

不過(guò)，根據(jù)媒體報(bào)道，歐盟最近再次決定，2014年3月起向外國(guó)航空征收航空碳稅。

短期內(nèi)，美國(guó)不會(huì)對(duì)其進(jìn)口產(chǎn)品征收“碳關(guān)稅”，因?yàn)樵谀壳爸忻蕾Q(mào)易格局中，征收碳關(guān)稅損害的是雙邊利益。而且美國(guó)法律也規(guī)定從“2020年才開(kāi)始啟動(dòng)這一條款”。然而，隨著美國(guó)主導(dǎo)的TPP自由貿(mào)易談判的推進(jìn)，以及東南亞等國(guó)對(duì)中國(guó)替代產(chǎn)品的興起，對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，運(yùn)用“對(duì)中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅”這一根大棒在國(guó)際談判中對(duì)中國(guó)施壓的效果將越來(lái)越明顯，而且其對(duì)中國(guó)產(chǎn)品征收碳關(guān)稅“利大于弊”的時(shí)點(diǎn)一定會(huì)到來(lái)。

我國(guó)作為全球新興能源需求大國(guó)是全球能源治理架構(gòu)中不可缺少的角色，幾乎所有的國(guó)際能源機(jī)構(gòu)和各類(lèi)協(xié)調(diào)機(jī)制都積極邀請(qǐng)參加或與中國(guó)保持密切聯(lián)系。似乎缺少中國(guó)的參與，任何國(guó)際能源機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制的“全球性”就大打折扣。然而，我們需要在這種“熱鬧”場(chǎng)面之下保持一份清醒的認(rèn)識(shí)。

一是要清醒認(rèn)識(shí)到未來(lái)全球能源治理變化趨勢(shì)總體上對(duì)中國(guó)等新興發(fā)展大國(guó)是“弊大于利”。

二是要清醒認(rèn)識(shí)到我國(guó)作為一個(gè)能源需求處于上升階段的發(fā)展中大國(guó)，其核心利益訴求與美國(guó)和歐盟主導(dǎo)的全球能源治理的主流價(jià)值觀(guān)存在差異。

現(xiàn)階段，能源安全依然是我國(guó)參與全球能源治理的核心價(jià)值目標(biāo)。這就決定了，雖然積極與現(xiàn)有國(guó)際能源機(jī)構(gòu)交流合作，參加各種國(guó)際能源對(duì)話(huà)是必要的，但單純通過(guò)加入以歐美為主導(dǎo)的國(guó)際能源機(jī)構(gòu)或協(xié)調(diào)機(jī)制，并不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)我國(guó)在能源領(lǐng)域的“核心利益訴求”。對(duì)此局面，我國(guó)應(yīng)有清醒認(rèn)識(shí)、長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃和應(yīng)對(duì)措施。