突破口：氣體清潔能源

中國已是世界上最大的能源生產(chǎn)國和消費國，形成了煤炭、電力、石油、天然氣、核能、新能源和可再生能源全面發(fā)展的能源供給體系。目前中國面臨著能源需求壓力巨大、能源供給制約較多、能源生產(chǎn)和消費對生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重、能源技術(shù)水平總體落后等挑戰(zhàn)。因此，無論是控制能源消費規(guī)模和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的迫切需要，還是環(huán)境污染治理和應(yīng)對氣候變化以及保障國家能源安全的迫切需要，我國能源生產(chǎn)和消費革命都亟須加快發(fā)展氣體清潔能源。

未來我國氣體清潔能源領(lǐng)域市場化改革，應(yīng)緊緊圍繞“使市場在資源配置中起決定性作用”這一核心原則，推進六大改革，即系統(tǒng)全面地深化天然氣領(lǐng)域法律法規(guī)體系建設(shè)、天然氣領(lǐng)域管理方面改革、天然氣領(lǐng)域市場規(guī)則方面改革、天然氣價格方面改革、天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施運營監(jiān)管方面改革以及天然氣領(lǐng)域科技創(chuàng)新方面改革。

面對能源短缺和環(huán)境污染問題的挑戰(zhàn)，逐步提高氣體清潔能源消費比重，加快發(fā)展包括常規(guī)天然氣、頁巖氣、煤層氣、煤制甲烷、可燃冰、氫能、生物質(zhì)氣等在內(nèi)的氣體清潔能源，既能有效緩解能源安全、環(huán)境保護、減少排放等多重壓力，同時也能培育新的經(jīng)濟增長點，應(yīng)當(dāng)成為我國能源戰(zhàn)略的重要選擇，打造中國能源革命新引擎。

全球能源生產(chǎn)和消費革命

全球能源大轉(zhuǎn)型過程中，氣體清潔能源將扮演重要的角色。人類在地球上繁衍生存的歷史，也是一部人類不斷改變能源使用方式的歷史，或者說，人類利用能源的方式?jīng)Q定了人類生存的方式。

到18世紀(jì)英國工業(yè)革命開始大規(guī)模使用煤炭之前，柴薪、木炭等生物質(zhì)一直都是人類的主要能源來源;19世紀(jì)初煤炭超過生物質(zhì)成為主要能源，而20世紀(jì)初石油的開始使用則更進一步地使地球上數(shù)十億人衣、食、住、行方式發(fā)生了巨大的變化，并定義了“現(xiàn)代社會”的形態(tài)。到2010年，全球能源構(gòu)成中，生物質(zhì)燃料不足10%，而石油、煤炭、天然氣等化石燃料分別占32%、27%和21%。

在中國、印度等發(fā)展中國家的另外數(shù)十億人正努力進入現(xiàn)代社會的21世紀(jì)，人類突然認(rèn)識到，過去300年來人類依靠生物質(zhì)、煤炭、石油等燃料的發(fā)展方式帶來大量的二氧化碳排放，使地球溫度升高、全球變暖，整個人類生存繁衍的環(huán)境面臨巨大危機。為了人類在地球上的永續(xù)發(fā)展，人們不得不改變能源的結(jié)構(gòu)和使用方式，走向綠色、低碳發(fā)展，采用包括核能在內(nèi)的清潔、低碳能源，最終轉(zhuǎn)向太陽能、風(fēng)能、水能、地?zé)岬瓤稍偕茉矗瑢崿F(xiàn)溫室氣體零排放、分布式、生產(chǎn)者同消費者一體的能源大轉(zhuǎn)型。

但到2010年，上述包括水能在內(nèi)的清潔能源只占人類能源消費總量的3.2%，要成為人類的主力能源還需要較長的時間?！赌茉创筠D(zhuǎn)型》作者、美國著名實業(yè)家和學(xué)者海夫納（Robert A.HefnerⅢ）認(rèn)為，由于美國頁巖氣的突破以及全球天然氣的大量開發(fā)，天然氣“可在短期內(nèi)擴大供應(yīng)，可成為通向可持續(xù)能源未來的橋梁”。氣體清潔能源開采成本低、儲藏方式多樣、環(huán)境影響小、價格低廉，無論是從全生命周期的污染強度、碳排放強度，還是其技術(shù)可行性、經(jīng)濟可及性，主要由甲烷構(gòu)成的各類氣體清潔能源將作為過渡性能源不斷替代石油、煤炭等高碳能源。

全球氣體清潔能源發(fā)展勢頭強勁。近十年來美國頁巖氣開發(fā)的爆發(fā)式增長，使頁巖氣革命成為關(guān)注的重點，氣體清潔能源得到了快速發(fā)展。天然氣實現(xiàn)了大規(guī)模利用。

目前全球一次能源消費結(jié)構(gòu)中，天然氣的比例占到22%左右（按熱值單位計算）。美國能源信息署對2014年-2040年全球天然氣消費預(yù)測結(jié)果顯示，非OECD國家天然氣消費增長將占全球消費增長的70%。頁巖氣得到了商業(yè)化利用。2013年美國能源信息署評估結(jié)果顯示，目前技術(shù)條件下全球頁巖氣的技術(shù)可采儲量為206.69萬億立方米。美國頁巖氣產(chǎn)量增長顯著，占美國天然氣總產(chǎn)量的比重持續(xù)攀升。2008年美國頁巖氣產(chǎn)量僅為507億立方米，約占其天然氣總產(chǎn)量的9%;預(yù)計到2040年美國天然氣產(chǎn)量將是2010年的2倍，其中頁巖氣占50%以上。

繼美國成功實現(xiàn)頁巖氣商業(yè)化開采之后，中國等多個頁巖氣儲量豐富的國家也開始致力于本國頁巖氣的商業(yè)化開采和試驗?？扇急_采技術(shù)有所突破。雖然可燃冰尚未實現(xiàn)商業(yè)化開采，但經(jīng)過數(shù)十年的探索，其在環(huán)境效應(yīng)、海底安全及穩(wěn)定性、開采技術(shù)等方面均已取得很大進展。目前全球可燃冰開采模擬技術(shù)也逐步完善。繼美國2012年在阿拉斯加北部陸坡利用二氧化碳置換甲烷進行可燃冰試開采取得成功后，2013年日本也成功實現(xiàn)海底可燃冰試采，并在六天內(nèi)試采出了12萬立方米天然氣，初步掌握了在近海海底開采可燃冰的關(guān)鍵技術(shù)。

氣體清潔能源是全球能源大轉(zhuǎn)型的重要突破口。氣體清潔能源將由于其低碳、多用途和經(jīng)濟可及性而獲得較大的發(fā)展。美國能源信息署2013年估計，按照目前能源市場供需態(tài)勢以及現(xiàn)有的溫室氣體排放政策條件下，到2040年，全球天然氣用量將為現(xiàn)在的1.5倍-2倍，占全球能源總消費的比例將有所上升（23%）。氣體清潔能源有望成為破解能源供應(yīng)不足和生態(tài)環(huán)境約束的重要途徑。

能源與環(huán)境問題實質(zhì)上是同一硬幣的正反兩面，這在煤炭的過度使用與氣候變暖和空氣污染之間的關(guān)系上表現(xiàn)得最為典型。目前全球有將近五分之三的能源消費來自于煤炭和石油。特別是在煤炭燃燒的過程中，既產(chǎn)生了大量的煙塵、碳氧化物、硫氧化物等大氣污染物，也產(chǎn)生了大量的二氧化碳等溫室氣體。隨著能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，能源使用對環(huán)境的壓力也將隨之減少。與煤炭和石油相比，氣體清潔能源單位熱值的大氣污染物產(chǎn)生量和溫室氣體排放量較小，大規(guī)模利用氣體清潔能源將有助于全球環(huán)境質(zhì)量的改善。

中國需要加快發(fā)展氣體清潔能源

經(jīng)過近十年國內(nèi)各類氣體清潔能源勘探開發(fā)以及國際氣源開拓和通道建設(shè)，我國在天然氣的資源潛力、供應(yīng)、消費市場、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面均取得了長足的進步，上中下游已奠定良好的發(fā)展基礎(chǔ)，已基本具備大幅提高天然氣比重的各種條件。結(jié)合2000年以來每隔五年天然氣消費量翻一番的增長規(guī)律，經(jīng)過多方測算分析，我們認(rèn)為，2020年我國天然氣的消費量能夠?qū)崿F(xiàn)比2015年增長1倍，達(dá)到4100億立方米左右，占一次能源消費比重達(dá)到12%左右，為推動我國能源生產(chǎn)和消費革命作出貢獻。

天然氣資源豐富，開發(fā)程度較低，具備成為主力能源的發(fā)展?jié)摿?。最新的研究結(jié)果表明，包括常規(guī)天然氣、頁巖氣、煤層氣和可燃冰在內(nèi)的我國天然氣地質(zhì)資源量、可采資源量分別達(dá)336萬億立方米和92萬億立方米（按等熱值換算，后者相當(dāng)于850億噸原油）。即使消費水平比目前翻一番每年達(dá)到4100億立方米（按等熱值換算，相當(dāng)于3.82億噸原油），我國天然氣資源仍可供開采200年以上。

消費市場初具規(guī)模、發(fā)育良好，已成為消費的新增長點，而增長空間仍然很大。自2013年以來，我國已成為世界第三大天然氣消費國，用氣人口規(guī)模逐步擴大。然而，2013年我國用氣人口也僅為2.67億人，城鎮(zhèn)氣化率不足40%。隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，城鎮(zhèn)氣化率將逐步提高，消費增長空間仍然很大（2013年居民生活用氣量約占全國天然氣消費比重的21%）。

天然氣供應(yīng)有充足的保障，對外依存度不高。國產(chǎn)氣量和進口氣量逐年增加，天然氣供給規(guī)模日益擴大。2013年，我國天然氣供應(yīng)量為1744億立方米，其中國產(chǎn)氣量、進口氣量分別為1210億立方米和534億立方米，對外依存度約為31.8%。

管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施全國互聯(lián)互通的局面已基本形成。截至2013年底，已形成管道、進口LNG接收站、地下儲氣庫和小型LNG液化廠等多種基礎(chǔ)設(shè)施互為補充的“西氣東輸、海氣登陸、就近供應(yīng)”局面。

已建成7.8萬公里的天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)，主要包括以西氣東輸一線、西氣東輸二線、陜京一線、陜京二線、陜京三線、中緬天然氣管道、川氣東送、榆濟線為主的長輸基干管道以及以冀寧線、忠武線、中貴線、淮武線等為主的聯(lián)絡(luò)管道，形成了長三角、川渝、華北三大區(qū)域性管網(wǎng)，實現(xiàn)了除西藏外所有省份的管道覆蓋，初步形成了全國天然氣“一張網(wǎng)”;全國投產(chǎn)的LNG接收站9座，接卸能力共為3240萬噸;已建成19座地下儲氣庫，庫容總量為452.57億立方米，設(shè)計工作氣量共為197.21億立方米;建成102座LNG小型液化廠，年產(chǎn)能共為430億立方米。我國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平和發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)該能夠支撐大力提高天然氣消費比重的需要。

深化天然氣領(lǐng)域市場化改革

加快推動我國能源生產(chǎn)和消費革命，促進天然氣產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，應(yīng)抓住國際油價大跌后處于價格低位運行周期的窗口機遇期，深化我國天然氣領(lǐng)域市場化改革。其基本內(nèi)容包括：堅持“節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、多元發(fā)展、保護環(huán)境、科技創(chuàng)新、深化改革、國際合作、改善民生”的發(fā)展方針，推動能源生產(chǎn)和消費方式革命，以能源的可持續(xù)發(fā)展支撐經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

建立健全以“石油天然氣法”為核心，以天然氣專項法為支撐的完整法律框架。提高法律法規(guī)的可操作性，盡快完善天然氣領(lǐng)域的法律框架，以及相關(guān)的實施細(xì)則和配套規(guī)定。

盡快制定天然氣專項法規(guī)。制定“石油天然氣礦業(yè)權(quán)管理條例”、“天然氣中下游管理條例”、“天然氣開采環(huán)境保護條例”等法規(guī)，重點完善資源產(chǎn)權(quán)、勘探開發(fā)合同、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營管理、儲備、銷售和利用、安全預(yù)警與應(yīng)急、安全生產(chǎn)和生態(tài)效益補償、跨國投資和進出口貿(mào)易等法律制度。

與此同時，深化天然氣領(lǐng)域管理方面改革。加強頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，加快構(gòu)建有利于天然氣領(lǐng)域市場化改革的體制機制。加強行業(yè)管理，將行業(yè)總體規(guī)劃、市場準(zhǔn)入、法律法規(guī)等職能集中到能源主管部門統(tǒng)一管理。重視天然氣領(lǐng)域發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃，綜合運用規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等手段實施行業(yè)管理。準(zhǔn)確把握天然氣領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟性，分清市場和政府的不同作用，減少政府對微觀事務(wù)的干預(yù)。在管網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)，加強政府對壟斷行為和不正當(dāng)競爭行為的監(jiān)管，建立公開、公平、科學(xué)、有效的監(jiān)管體系;在上游、終端銷售等非自然壟斷環(huán)節(jié)，降低準(zhǔn)入門檻，實現(xiàn)競爭主體多元化，鼓勵有效競爭，形成以三大石油公司為主體、眾多不同所有制和不同規(guī)模天然氣企業(yè)并存的市場格局。

深化天然氣領(lǐng)域市場規(guī)則方面改革。

首先，深化上游環(huán)節(jié)市場規(guī)則方面改革。盡快制定和完善“石油天然氣礦業(yè)權(quán)管理條例”等市場準(zhǔn)入和礦業(yè)權(quán)管理制度，明確準(zhǔn)入方式、準(zhǔn)入主體、準(zhǔn)入規(guī)則以及退出和流轉(zhuǎn)機制。

第一，擴大市場準(zhǔn)入。開放中小盆地勘探市場，制定民營資本、中央和地方國有資本等以獨資、參股、合作、提供專業(yè)服務(wù)等方式參與天然氣勘探開發(fā)的具體辦法。

第二，完善礦業(yè)權(quán)管理制度。擴大礦業(yè)權(quán)招投標(biāo)試點范圍，減少對探礦權(quán)的直接授予。處理好天然氣礦業(yè)權(quán)與煤炭等其他礦業(yè)權(quán)重疊的問題，切實保護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。完善礦業(yè)權(quán)退出機制，加大對勘查面積的退還力度，對擁有礦業(yè)權(quán)但在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)不到投入或產(chǎn)出要求的，要強制退出。

第三，建立天然氣資源礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場并加強管理。為防止過度炒作礦業(yè)權(quán)，對天然氣礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)制定必要的規(guī)則，例如應(yīng)滿足一定期限和達(dá)到一定投資量后才能流轉(zhuǎn)。加大對礦業(yè)權(quán)市場的培育力度。

其次，深化中游環(huán)節(jié)市場規(guī)則方面改革。政府應(yīng)公開建設(shè)規(guī)劃，鼓勵對管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資;建立完善市場準(zhǔn)入制度，制定民營資本、中央和地方國有資本等以獨資、參股、合作等方式參與天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的具體辦法;建立完善LNG接收站、儲氣庫等相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。

再次，著手下游環(huán)節(jié)市場規(guī)則方面改革。從開放、完善和規(guī)范市場入手，制定市場規(guī)則，允許具備資質(zhì)條件的企業(yè)自行進口天然氣以及自主選擇天然氣進口商，同時要將安全、質(zhì)量、環(huán)保、技術(shù)等指標(biāo)作為市場準(zhǔn)入的主要標(biāo)準(zhǔn)并制定具體的準(zhǔn)入辦法。

還要實現(xiàn)天然氣價格方面改革。圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，著力解決價格體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位并存等問題。盡快理順天然氣價格體系，完善凈回值法（將折價系數(shù)K由0.85調(diào)整為0.75-0.70），科學(xué)合理確定長輸管道、分支管道、省內(nèi)管道、市內(nèi)管道、配氣管道的運輸成本和價格，使價格真正反映總成本水平和供需格局;解決居民生活用氣價格與各省門站價格倒掛的問題，消除居民用氣與工業(yè)、熱力用氣的交叉補貼現(xiàn)象，同時建立完善對生活困難人群和一些公益性行業(yè)的定向補貼和救助機制;推行非居民用戶季節(jié)性差價等價格政策;對儲氣設(shè)施，要按補償成本、合理收益的原則確定儲氣價格。

盡快完善天然氣管網(wǎng)和LNG接收、存儲等設(shè)施向第三方公平接入、公平開放的政策措施。從長期看，天然氣氣源價格應(yīng)完全放開、由市場競爭決定，政府則應(yīng)加強對具有自然壟斷性質(zhì)的管輸價格和配氣價格的監(jiān)管。

深化天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施運營監(jiān)管方面改革。政府監(jiān)管的最終目的是促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和保護消費者利益，保證天然氣行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，使生產(chǎn)者和消費者都從中獲益。在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，市場結(jié)構(gòu)特征不同，競爭程度不同，市場規(guī)制和政策的重點也有所不同。因此，應(yīng)根據(jù)天然氣市場的不同發(fā)展階段及其特征確定相應(yīng)的政府監(jiān)管的目標(biāo)和措施。

建立完善管網(wǎng)運營和服務(wù)環(huán)節(jié)的市場準(zhǔn)入政策，對運營資格實行準(zhǔn)入制度，確保運營主體承擔(dān)責(zé)任的能力，將具有獨立法人資格、實行獨立核算作為運營主體的基本條件。

實施管網(wǎng)互聯(lián)互通及向第三方提供接入服務(wù)，加強對接入條款、服務(wù)價格和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，以確保運營主體提供非歧視性服務(wù)，為培育競爭性市場創(chuàng)造條件。

盡快結(jié)束我國天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施運營缺乏監(jiān)管規(guī)則的狀況，逐步構(gòu)建與國內(nèi)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的監(jiān)管體系，為深化天然氣領(lǐng)域市場化改革創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境。

長期看，天然氣管網(wǎng)應(yīng)從產(chǎn)權(quán)上完全獨立，實現(xiàn)天然氣管道的第三方公開準(zhǔn)入，完全分離管道公司的運輸業(yè)務(wù)與銷售業(yè)務(wù)。同時，政府應(yīng)強化對具有自然壟斷性質(zhì)的天然氣管網(wǎng)的監(jiān)管。

深化天然氣領(lǐng)域科技創(chuàng)新方面改革。加大國家對天然氣開發(fā)利用技術(shù)創(chuàng)新的投入。比如對頁巖氣開采、LNG儲運設(shè)施、聯(lián)合循環(huán)燃?xì)廨啓C發(fā)電機組等領(lǐng)域關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)的投入。同時。改革現(xiàn)有科技投入管理機制。由國家能源主管部門牽頭，組織協(xié)調(diào)科技、國土資源、工信、財政、環(huán)保等主管部門，明確各部門對天然氣技術(shù)創(chuàng)新支持的任務(wù)和權(quán)責(zé)，由國務(wù)院按照共性技術(shù)的特點制定統(tǒng)一的扶持政策。并健全天然氣技術(shù)創(chuàng)新的支撐體系。建立國家非常規(guī)天然氣重大技術(shù)實驗室，集中人力、物力、財力對關(guān)鍵重大技術(shù)進行重點攻關(guān)突破;建立國家天然氣資源基礎(chǔ)資料庫，實現(xiàn)資源共享。

李莉為中國石油化工股份有限公司生產(chǎn)經(jīng)營管理部研究員;郭焦鋒為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員