把地方融資拉回表內(nèi)

自2008年中央政府出臺舉措應(yīng)對國際金融危機(jī)以來，地方政府性債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)大。由此帶來的負(fù)債難持續(xù)質(zhì)疑及債務(wù)危機(jī)暴露隱患，已經(jīng)成為國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)資本及金融資本擔(dān)憂整體中國經(jīng)濟(jì)走向的一個(gè)重點(diǎn)依據(jù)。今年10月，國辦下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見》（43號文）明確提出要加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理;此后財(cái)政部又出臺了相關(guān)辦法，明確對地方政府性存量債務(wù)納入預(yù)算管理工作提出要求。

此次43號文下發(fā)表明，中央政府將不再是全部地方隱性或顯性債務(wù)買單者，中央政府信用僅對合理的地方舉債水平負(fù)有一定增信意愿，但與不合理的地方舉債將堅(jiān)決與之割裂，不再承擔(dān)隱性擔(dān)?；蚓戎x務(wù)。

上述文件主要體現(xiàn)出高層對中央信用支出與地方融資再平衡的意圖，即限制地方政府濫用中央政府信用，控制地方政府融資規(guī)模，真正實(shí)現(xiàn)地方政府預(yù)算硬性約束。此種再平衡是十八大以來經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最為重要的改革舉措，將長期影響中國社會(huì)及經(jīng)濟(jì)前景，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

第一， 有助于引導(dǎo)公眾對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變化預(yù)期。地方債務(wù)問題是當(dāng)期影響中國經(jīng)濟(jì)的最大風(fēng)險(xiǎn)因素之一，衍生出若干重要憂慮，諸如“部分地方政府是否會(huì)出現(xiàn)債務(wù)泡沫破裂”“部分地方GDP的驅(qū)動(dòng)因素是否會(huì)發(fā)生重大變化”“中央財(cái)力對整體經(jīng)濟(jì)中的投資活動(dòng)是否具有持續(xù)推動(dòng)力”等，這些都是資本及企業(yè)家真正關(guān)注的核心問題，其變化將影響其資本配置策略及生產(chǎn)布局。

此次中央信用再平衡舉措向公眾傳遞一些積極信號：加強(qiáng)預(yù)算管理，通過規(guī)定地方政府僅能采取政府債券方式舉債及政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借的形式，確保地方政府舉債行為只能在嚴(yán)格約束下進(jìn)行，部分消除了公眾對地方政府債務(wù)泡沫發(fā)展趨勢的負(fù)面擔(dān)憂，引導(dǎo)公眾理性預(yù)期全國各地經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化趨勢，從而合理決策資源配置方式。

第二， 將負(fù)債從表外拉回表內(nèi)有利于限制地方過度融資。地方融資平臺負(fù)債端將不再新增政府信用，此舉有利于限制地方政府過度融資。過去，包括銀行貸款、信托、租賃融資等工具在內(nèi)的融資渠道是地方融資平臺主要的舉債方式，此類債務(wù)普遍具有地方政府償還責(zé)任或擔(dān)保責(zé)任，部分屬于地方政府的表外負(fù)債。此次禁止政府債務(wù)通過企業(yè)舉借，實(shí)際上已經(jīng)堵掉政府表外負(fù)債的一個(gè)重要端口，規(guī)范政府將嚴(yán)格施行負(fù)債表內(nèi)化操作。

對于繼續(xù)存續(xù)的融資平臺，主要是通過地方政府發(fā)行一般債券或?qū)ｍ?xiàng)債券來融資。未來融資平臺公司將面臨關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型共三種選擇，預(yù)計(jì)部分基礎(chǔ)較好平臺將轉(zhuǎn)型為一般地方國有獨(dú)資、國有控股或混合所有制企業(yè)，脫離融資平臺公司的各種限制，通過多樣化的融資方式，以一般企業(yè)的平等身份參與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

第三， 債券融資方式更易于實(shí)現(xiàn)修明渠、堵暗道。根據(jù)43號文，地方政府舉債采取債券方式，其一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額，債務(wù)限額由國務(wù)院確定并報(bào)全國人大或常委會(huì)批準(zhǔn)。過去幾年，地方融資平臺治理主要是通過“堵”的方式，即嚴(yán)格限制通過銀行貸款為其提供增量融資。但很多暗道，如信托、租賃等方式應(yīng)運(yùn)而生，成為地方平臺公司新債權(quán)人，地方負(fù)債整體規(guī)模不減反增，可見“堵”的治理方式效果不佳。

修明渠包括兩個(gè)部分：國務(wù)院確定地方政府債務(wù)限額和只準(zhǔn)通過發(fā)行債券融資。通過確定債券融資限額，徹底鎖定了地方政府債務(wù)規(guī)模，而且債券融資無論是公募或私募，較銀行貸款或信托、租賃融資，都更易于統(tǒng)計(jì)和監(jiān)控，有利于債務(wù)管理的透明化和可控性操作。

第四， 有助于反向增強(qiáng)中央政府自身實(shí)力。中央政府責(zé)任在于國家穩(wěn)定及國家風(fēng)險(xiǎn)管控。通過限制地方政府無序融資行為，減輕了中央政府對地方負(fù)債的或有責(zé)任，從而增強(qiáng)中央政府總體資產(chǎn)負(fù)債表質(zhì)量。中央政府信用的更有規(guī)劃、更有秩序使用，是為確保未來中央政府實(shí)力維持高水平買了一份保險(xiǎn)，實(shí)際上也是為中國經(jīng)濟(jì)未來注入一針強(qiáng)心劑。中央政府未來的履責(zé)能力預(yù)期越強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)體中的投資、消費(fèi)行為就可能在一個(gè)更積極活躍的水平之上，這就是國家穩(wěn)定對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要價(jià)值所在。