如何衡量“好政府”

沒有多少人喜歡政府。中國老百姓只要沒有事，總是離它遠遠的。美國人拿政府當笑料更是家常便飯。美國建國以來的政治發(fā)展就是在尋求對政府權力的制衡，民眾對政府權力的濫用更是不摻雜任何黨派或利益地表示警惕。無論是國際組織的發(fā)展實踐，還是新近發(fā)生的“顏色革命”，都是在忽視本國政府機器的前提下，或者通過復制西方的法律制度來阻止政府對權力的濫用，或者通過民主競選來迫使其重構國家政治制度，事實證明效果不佳。

西方大量政治經濟文獻大多都是設計方案，看如何制約這個強權的、傲慢的、蠻橫的“列維坦”，能夠想到的主要制度制約就是法治和責任民主。但是，正如福山所言，“在政府被制約之前，他們還得形成權力來做事。換言之，國家還得能夠治理?！苯陙恚P于政府質量與經濟發(fā)展績效關系的討論多了起來，這樣似乎更接近真實世界。

現(xiàn)代社會需要政府

眾所周知，在現(xiàn)代社會中，政府必須發(fā)揮作用，換言之，現(xiàn)代社會是需要政府的。哈佛大學教授史拉法（Andrei Shleifer）等學者的跨國數(shù)據分析表明，人均收入與政府績效之間存在很強的正相關關系。富國的政府質量高，窮國的政府質量低。當今一些陷入泥沼的國家，由于沒有有效的政府，那里人民的生活處于混亂和不穩(wěn)定之中。即便在一些建立了民主和法制的國家，由于政府質量低下，官員權力不受制約，不去為經濟活動提供必要的基礎設施，嚴重影響了經濟發(fā)展。

經濟學教科書告訴我們，政府干預經濟的正當性以市場失靈為前提，盡管這一理論已經受到質疑，但它成為過去一個多世紀政府干預經濟以及政府支出大幅上升的重要理由。盡管人們很容易將社會面臨的許多問題歸結于政府本身，它的官僚化、沒有競爭性、過于剛性和不創(chuàng)造生產力，但即便是反對政府干預的極端觀點也承認，一些純粹的公共品應該由政府提供，包括公共教育、防治污染、產權保護、公共安全、法律體制等。

社會發(fā)展到今天，關于政府職能范圍的討論已經延伸到再分配環(huán)節(jié)，認為再分配是一個維持社會秩序的基本功能，國家應該通過司法保證法律的一視同仁，約束精英遵守同樣的規(guī)則。

公共財政學家坦茨（Vito Tanzi）提供的統(tǒng)計數(shù)據表明，20世紀政府的職能發(fā)生了巨大變化， 同一國家的政府職能隨時間的變化而改變，不同國家的政府職能存在較大差異。特別是從20世紀下半期以來，許多國家的政府擔負了更多新的責任，如提供公共養(yǎng)老金、公共醫(yī)療、公立和義務教育以及保障性住房等。最近幾十年來，社會公平問題的重要性不斷上升，已經被當作政府干預經濟的理由之一。職能的擴大帶來政府支出的大幅上升，許多工業(yè)化國家政府支出占國內生產總值的比重，從19世紀70年代的10%左右大幅上升到40%左右。

“好政府”如何衡量

政府以許多方式規(guī)范著一個國家的經濟生活。它是保護還是攫取財產、是提供公共服務還是濫用公共資源，是允許還是壓制私人生活領域，會產生完全不同的政府績效。

隨著經濟學家對制度在經濟增長中所起作用的關注，制度質量受到特別的強調。隨著經濟活動規(guī)模的擴大，制度可及性提高，政府的績效也隨之增進。經濟學家的研究還發(fā)現(xiàn)，在人類歷史長河中，“好政府”提供的高質量制度是歐洲國家成功現(xiàn)代化的秘密，是戰(zhàn)后一些新興經濟體騰飛的關鍵，也為一些國家的成功轉型貢獻卓著。

從經濟學角度看，“好政府”的“好”是指有利于經濟發(fā)展的。已經被檢驗出對經濟增長績效有顯著正相關的制度包括：政府的不當干預較少、干凈和高效的官僚系統(tǒng)、公正的法律體系、有效的產權保護、適中和簡明的稅制、更少以尋租為目的的管制。

與之相對的，“壞政府”則是不受制約的政府權力、普遍的腐敗、只為少數(shù)人服務的法律體系、隨意侵犯產權和對合約的不尊重，以及復雜的稅制和因人而異的實施。

盡管對“好政府”的衡量說起來簡單，但是具體評判起來并不容易。世界銀行從2000年開始每年發(fā)布治理指數(shù)，其中對政府績效的跨國衡量指標包括六大方面，即聲音、責任能力、政治穩(wěn)定性、慎用暴力、政府有效性、管制質量、法治、腐敗控制。

在對“好政府”的度量中，產權保護和減少尋租性管制是沒有異議的指標。但是，對于是否好政府就是輕稅這一點則存在爭議。事實上，越是發(fā)達的國家稅負越重，一些貧窮國家則根本收不上來稅。有觀點認為，只要政府能夠提供優(yōu)質的公共服務，民眾倒是愿意多交稅，關鍵不在于收多少稅，而在于政府服務的質量。當然，稅制的簡明、減少收稅人員自由裁量權也是必需的。

減少政府對經濟活動的干預非常重要，但不是體現(xiàn)政府績效的全部。從政府效率來看，官僚的質量至關重要?？傮w而言，較多的干預是與低效率相連的，因為不誠信的官員一旦擁有了更大的管制權，會滋生腐敗和官僚惰性。不過，許多例子表明，干預和效率并不密緊相連。18世紀的英國政府是相對不干預和有效的;普魯士王國的政府卻是高度干預和有效的;意大利歷史上的喬利蒂政府非常腐敗、無效和相對少干預，但墨索里尼政府卻變得強干預且低效。當一個政府作出干預時，它可能是有效的，但也可能是低效的和腐敗的。

政府提供公共服務的質量也是經濟發(fā)展的實質。一個國家的政府績效部分應通過其提供的公共品質量來評估，如學校、嬰兒死亡率、識字率、基礎設施。盡管其中一些公共品也可以由私人提供，但政府在其中所起的作用更大。提供這些物品的高質量，被視為一個“好政府”的重要特征。

在政府績效的衡量中，問題比較大、卻非常重要的一塊是政府在轉移支付方面的開支、政府消費以及公共部門的就業(yè)。政府在這些領域的高開支可能反映了市民支付稅收的意愿，而政府在轉移支付、補貼或消費方面的高開支也可能反映了稅收和再分配的扭曲程度。政府規(guī)模，尤其是國有企業(yè)部門以及公共部門的就業(yè)規(guī)模，更多是政治性和再分配性的，很難與政府績效畫上等號。

怎么提高政府質量

政府是一個集合了各種復雜功能的組織，其功能執(zhí)行得好壞，既取決于政府不同部件是如何組織的，也取決于其人力、物力資源存量，還取決于國家官僚系統(tǒng)執(zhí)行這些功能的質量。

哈佛大學教授拉珀塔 （Rafael La Porta） 等學者對政府質量的研究表明，不同國家政府的質量差別很大，富國比窮國有更好的政府，倫理同質性和法治完善的國家政府質量更高。

那么，如何解釋世界上不同國家績效差異如此之大？為什么有的國家提供好的服務，有很高的有效性，在公民那里有很高的信任，而有的國家卻陷入腐敗和無效率？

對政府高質量的追尋，難以回避韋伯（Max Weber）的現(xiàn)代國家定義，即有一套嚴格的程序來選拔和考核官員，因為職業(yè)化而使他們有穩(wěn)定的預期，整個系統(tǒng)有嚴格的紀律和行政等級控制，既保證了執(zhí)行力和效率，也可以防范腐敗。更重要的是，這套體制是基于官員優(yōu)點和技術能力的競爭，而非依據家族和裙帶關系。

近年來，依據韋伯定義來通過程序衡量政府質量的做法也受到質疑，認為僅通過這點不能把握真實的質量。相反，程序剛性成為人們不喜歡現(xiàn)代政府的一個主要方面。但是，關于官僚應當依據他們的技術能力，而不是個人關系晉升，則是廣為認可的方式，并對于降低腐敗和促進經濟增長至關重要。加州伯克利大學社會學教授埃文斯（Peter B.Evans）等學者對35個發(fā)展中國家1970年-1990年間的數(shù)據研究后得出結論，按照業(yè)績晉升和提供可預期的、有長期報酬的職業(yè)對經濟增長有顯著的增進作用，有非人際考試選拔和科學晉升制度的國家，政府質量更高，對經濟發(fā)展的促進作用明顯。

但正如福山所言，對政府質量的衡量不是去了解政府是什么，而是看它做了什么;不是看它遵循的程序有多么現(xiàn)代和完美，而是看它向人們提供基本公共服務的質量。以政府提供的教育服務為例，關注孩子在公立學校能否接受良好教育，比關注有多少教師、學生注冊數(shù)等信息更有質量。哈佛大學教授普利切特（Lant Pritchett）等學者發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國家的最大問題是他們在干著“同構模仿秀”的活計，即他們只是在復制發(fā)達國家政府的表面形式，卻不能提供同樣質量的公共品。

政府質量比規(guī)模對績效的影響更大。但是，由于公眾越來越期待政府提供優(yōu)質公共服務，也有越來越多的人相信擴大政府職能是有益無害的，但往往只看到了政府支出帶來的好處，卻不顧其成本分擔，導致政府規(guī)模的擴張比質量提升更為明顯。

隨著政府職能的不斷擴大，稅率和稅收水平也急劇上升。到20世紀末，歐洲國家的稅收收入占國內生產總值的比重平均提高了15個百分點。盡管如此，稅收收入提高仍然趕不上政府支出增長。結果是，財政赤字不斷擴大，政府債務增加，最終影響經濟增長。

衡量政府質量時，關于政府應享有多大自主程度的討論陷入兩難。所有政府在提供服務時，必須要有一定的自主性。大量的任務需要政府代理人去完成，委托人或多或少要賦予他們執(zhí)行任務的自主性。但是，過強的自主性也會導致災難性后果，如滋生腐敗和官員設租尋租，影響政府合法性，降低它的質量。兼顧的辦法是，劃定出基本區(qū)域，允許政府代理人在不越“雷池”的前提下發(fā)揮自主性。

最后再談一談再分配問題。大多數(shù)政府面臨的真問題不是再分配水平高低，而是如何通過再分配降低道德風險。

在許多國家，精英階層會利用他們的財富、權力和社會地位接近政府，依靠國家權力來保護他們和他們的孩子。一旦精英利益固化和階層流動性差，有些國家最終只得采取暴力革命來解決遇到的問題，另一些國家則采取民粹主義政策。為了避免這樣的情況發(fā)生，就必須通過民主和法治對精英的權力加以制約。問題在于，誰愿意，又由誰來做這件事呢？

作者為國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部副部長、研究員，現(xiàn)為哈佛大學肯尼迪政府學院訪問學者