內蒙古法制辦“白手套”

內蒙古一家民辦非企業(yè)單位內蒙古典章法學和社會學研究院（下稱研究院，后更名為內蒙古法制研究中心）正處于漩渦之中。

這家研究院由內蒙古自治區(qū)政府原副秘書長、法制辦原主任武志忠的兒媳傲優(yōu)娜和與武志忠關系密切的人士杜文創(chuàng)辦。杜文曾任研究院主任。

而今，他和武志忠反目成仇，兩人先后身陷囹圄。

2013年9月18日，武志忠和妻子同庭受審。當天離開法庭時，武志忠還頻頻向旁聽席上的親屬微笑示意。

但三個月后，2013年12月17日，內蒙古呼和浩特市中級法院下達一審判決，武志忠被以貪污、受賄、挪用公款、巨額財產來源不明和隱瞞境外存款五項罪名判處無期徒刑，并處沒收全部個人財產。

在宣判現(xiàn)場的人士介紹，武志忠聽到宣判結果后，表現(xiàn)得非常吃驚，表示會上訴。

2012年10月，《財經(jīng)》雜志獨家披露武志忠和杜文等人因一起深圳土地案利用公款送禮的丑聞后（相關報道見《財經(jīng)》2012年第26期“公款‘送禮’丑聞”），一封來自深圳的匿名信曾指稱禮金的去向，但沒有提供相關證據(jù)。

當時，杜文的一審判決剛剛下達，他被認定在送禮過程中獨吞禮金，因貪污罪獲刑15年，并處沒收個人財產80萬元。

武志忠則是另外一位參與送禮的人員，與杜文不同，他是政府公職人員。武志忠曾長期擔任內蒙古高級法院副院長一職，而今卻在他熟悉的系統(tǒng)內接受審判。

審判結果顯示，在被法院認定的武志忠犯罪事實中，不少與內蒙古自治區(qū)政府下?lián)苡糜谏钲谕恋匕傅?200萬元專項經(jīng)費有關。因對這筆經(jīng)費的處理不當，他被指控貪污和挪用了這筆經(jīng)費中的部分。

武志忠運作此事的平臺就是通過民辦非企業(yè)單位的研究院來進行。中國共產黨十八屆三中全會的決定要求，普遍建立法律顧問制度。內蒙古自治區(qū)政府較早就建立了這一制度，但由于缺乏競爭與監(jiān)管機制，這一制度下亦泥沙俱下。

案件顯示，研究院通過與內蒙古自治區(qū)政府法制辦的合作協(xié)議，事實上從事了法制辦內設機構法律顧問委員會辦公室的工作。本屬于由法律顧問委員會開支的資金，直接進入了研究院，導致政府和社會不分，事權和責任不清，部分官員及家屬則漁利其中。

挪用公款的認定

檢方認為，法律顧問室代理案件是其職責范圍之一，不應收取費用。因此，這些多核減的費用被認為涉嫌貪污。一審法院沒有確認法律顧問室是否應當為代理案件收費，但認定武志忠的行為是以虛構收取代理費的名義截留公款

2007年，因債務債權糾紛，一樁位于深圳市的原屬于內蒙古自治區(qū)政府的土地很可能易主，為此，自治區(qū)政府辦公廳相關領導安排要處理此事。具體工作由自治區(qū)政府法制辦和法律顧問委員會辦公室（下稱法律顧問室）負責。不過，后者是政府內非常設機構，具體工作又轉給研究院負責，當時杜文是研究院院長。

在事情有初步進展后， 2008年11月，武志忠向自治區(qū)有關領導呈報《關于深圳土地案的報告》，以支付賠償款為由申請2200萬元專案經(jīng)費給法律顧問室，由于后者沒有獨立賬戶，于是，法制辦申請將這筆經(jīng)費劃入研究院的賬戶。

杜文從這個賬戶中支出了部分經(jīng)費，用于送禮公關，被認定私自貪污禮金獲罪。但禮金是否送出、送給誰以及送出多少，未見披露。

這次武志忠接受審判，同樣栽在這項2200萬元的經(jīng)費上。在將離職前，2011年10月10日，他主持召開法制辦主任會議，研究決定法制辦和研究院在人員和經(jīng)費上均分開獨立運作。研究院從2200萬元專項經(jīng)費中，支出1026萬余元案件代理費。

根據(jù)會議決議，2012年2月，研究院給法制辦出具了《關于2200萬元辦案經(jīng)費使用情況的說明》，向內蒙古自治區(qū)財政廳銷賬。說明稱，已支付代理深圳土地案、民族集團訴辦公廳案、經(jīng)貿委股權案及非訴案件訴訟代理費共計10263022元。

檢方認為，法律顧問室代理案件是其職責范圍之一，不應收取費用。因此，這些多核減的費用被認為涉嫌貪污。

一審法院沒有確認法律顧問室是否應當為代理案件收費，但認定武志忠的行為是以虛構收取代理費的名義截留公款。

這筆錢中的一部分用于送禮及相關開銷。據(jù)知情人稱，其余部分用于蓋研究院的辦公樓和宿舍樓。其中，武志忠之妻于慧瓏承攬了辦公樓工程。檢方指控武志忠夫妻一同向承包方索賄200萬元。對于這200萬元是否屬于賄賂等問題，控辯雙方存在爭議，但一審法院采納了控方意見。

據(jù)悉，爭奪辦公樓工程的控制權，成為武志忠和杜文矛盾的起點。杜文對武志忠將工程交給其妻承攬不滿，兩人矛盾逐漸加深，直至相互舉報。

武志忠的另外一項罪名——挪用公款罪的兩個事項均與2200萬元的專項經(jīng)費有關。其一，武志忠曾將這筆經(jīng)費中的1420萬元質押給銀行，從而幫助于慧瓏的公司獲得1200萬元的銀行貸款，這筆貸款后歸還，質押也已解除。一審法院認為，這種行為使公款處于風險之中，構成了挪用公款罪。

其二，在深圳土地案并未了結的情況下，杜文受委托和深圳一家公司簽訂了合作開發(fā)協(xié)議，開發(fā)尚處于爭議中的地塊。對方先行支付了2000萬元保證金，收款方同樣為研究院。這筆錢曾短暫被于慧瓏用于增加一家公司的注冊資本，在驗資完成后即被還回。檢方指控這一行為同樣構成挪用公款犯罪。

武志忠還被指控了其他的受賄、巨額財產來源不明和隱瞞境外存款犯罪；于慧瓏則僅被指控受賄犯罪一項。兩人的辯護律師、北京康達律師事務所律師李德民、劉艷霞當庭為他們作了無罪辯護，對相關指控均提出異議。

目前案件在二審之中。一審宣判已一年多的杜文案，二審也未有下文。杜文家人認為杜文是為政府辦事送禮，并未私吞禮金。

灰色民非的尷尬

對于政府部門通過協(xié)議，授權民辦非企業(yè)單位履行部分政府職能，北京華夏經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心主任饒錦興認為，這是很不規(guī)范的行為。他指出，政府轉變職能是大勢所趨，但是一定要建立完整、規(guī)范的法律體系

武志忠和杜文被認定主要犯罪事項的核心運作平臺即研究院。這家機構最初由杜文和武志忠的兒媳傲優(yōu)娜共同成立。傲優(yōu)娜常年居住在國外，幾乎不參與研究院的工作，實際工作由武志忠代理行使。

成立時的登記文件顯示，2006年3月，內蒙古自治區(qū)政府法制辦向民政廳發(fā)函，同意成為這家機構的主管單位。其時武志忠是法制辦主任。

民政廳批復同意成立的文件在當年4月17日下達。實際上在此之前，內蒙古法制辦就和該機構簽訂了《合作方案》，約定研究院免費承擔法律顧問室的全部事務性工作。

之后2008年12月，雙方又簽訂了《補充協(xié)議》，有效期為15年。其中約定，研究院全面承擔法律顧問室事務，履行法律顧問室的工作職責，原因是“法律顧問室無機構及人員編制卻工作任務繁重且必須開展”。協(xié)議還規(guī)定，如果法制辦提前解除協(xié)議或停止財政撥款，研究院可收取案件代理費。同時，《合作方案》與《補充協(xié)議》不一致時，以《補充協(xié)議》為準。

內蒙古自治區(qū)法律顧問委員會是自治區(qū)政府于2003年成立的非常設機構，副主任一職即由自治區(qū)政府秘書長、副秘書長和法制辦主任擔任。法律顧問室是委員會的常設具體辦事機構，設在法制辦。

據(jù)上述協(xié)議，研究院實際上承擔了法律顧問室的職能。但在2011年法律顧問室的一份工作匯報中，只字未提研究院，卻將其所做的工作全部納入法律顧問室工作業(yè)績范圍。

對于政府部門通過協(xié)議，授權民辦非企業(yè)單位履行部分政府職能，北京華夏經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心主任饒錦興認為，這是很不規(guī)范的行為。

他指出，政府轉變職能是大勢所趨，但是一定要建立完整、規(guī)范的法律體系。比如，對于承接政府職能的機構資質，應當有細致的規(guī)定。對于何種服務應采取招投標或其他的公開競爭程序，同樣應當有明確的規(guī)定。并且，財政資金的流向應接受嚴格監(jiān)管和審計監(jiān)督。

在此案中，內蒙古自治區(qū)政府法制辦和研究院的合作行為，既沒有公開競爭的程序，也沒有對相關機構資質提出要求。這也為研究院一成立就能攬下政府的大單創(chuàng)造了條件。

其中，2200萬元專項經(jīng)費的申請單位是內蒙古自治區(qū)政府法制辦及其法律顧問室，但實際接收資金的卻是研究院。財政紀律的不規(guī)范為這家特殊的民辦非企業(yè)單位運作提供了空間。

基于雙方的合作關系，當2007年深圳土地案出現(xiàn)時，研究院承擔了相關的協(xié)調處理工作。內蒙古自治區(qū)政府為了支持此項工作，下?lián)?200萬元的財政資金，結果并不順利。這一混亂的運作過程反而引起了武志忠和杜文之間的內斗，兩人相互舉報，雙雙接受審判。

杜文及武志忠兩案將在迎來二審后了結，但政府和社會組織之間，權責不清、財政資金管理不規(guī)范的制度土壤如何鏟除，值得深思。

2013年9月，國務院辦公廳發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，要加大政府購買服務力度。轉變政府職能，推進政府購買服務是未來發(fā)展趨勢，但如果不注重制度建設、引進競爭性機制、推進政府購買服務的公開和監(jiān)管，結果就可能形成政府和社會組織之間權錢交易的模式。