“三難”之解

如果將行訴法比作一根鉸鏈，它的兩端則分別牽扯著行政與司法的運行。在行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)的變革走向正在劇烈波動的前提下，怎么去修改這部法律？

縱觀目前公開的《行政訴訟法》修改案草案，立法者給出的答案是：窄化修改的外延，只專注解決現(xiàn)實中存在的三難問題：立案難、審理難和執(zhí)行難。

“三難”問題背后，除現(xiàn)行行訴法規(guī)定過時、不合理之外，還涉及審判機制、法官制度、司法（人、財、物）受到地方干預、行政干預種種原因。

從一審討論發(fā)言來看，立法委員們對這一版草案總體持正面反饋，分歧只在于希望個別制度能有更大的補充或突破。

立案登記指向“立案難”

現(xiàn)實中行政訴訟“立案難”局面的形成，有多方面原因：有的是行訴法本身規(guī)定的受案范圍過分狹窄，有的則是法院因地方干預和其他社會、人情原因?qū)撌芾淼陌讣挥枋芾怼Ｐ姓V訟原告當事人面臨的困境，經(jīng)常是沒有得到任何解釋或者裁決文書，訴狀就止步在了法院的立案庭。

一審稿著力修改的前三個維度——對于當事人訴訟權(quán)利的保護、對于規(guī)范性文件進行附帶審查、完善管轄制度，從效果上來說都能指向行政訴訟面臨的“立案難”。但細究此次草案的修改亮點，對于行政訴訟的“立案登記”探索，則更為明確和直接地施壓法院立案庭。

其中，草案在第3條新設了總則性條款，明確法院和行政機關(guān)應當保障當事人的起訴權(quán)利，法院對應當受理的行政案件依法受理，行政機關(guān)不得干預、阻礙法院受理行政案件。

隨后，作為這一條的配套條款，草案通過第52條和第54條的大修，細化了法院在接到起訴狀、審查立案中的具體程序，包括登記、出具憑證等；不受理時須在七日內(nèi)作出裁定書，并載明理由。

值得注意的是，這兩條的第2款都規(guī)定了法院違背程序的責任。法條賦予當事人對于不履行立案登記的法院可以向上級法院投訴的權(quán)利。該條還規(guī)定上級法院應當責令指正，并對負責人員給予處分。

除此以外，對于不立案又不作出裁定書的法院，當事人可以直接向上一級法院起訴。

這意味著，行政訴訟實務中的首要問題——法院不受案、也不出具裁定書的局面，或?qū)⒁驗檫@種責任分化和追蹤發(fā)生改變。

重設管轄化解“審理難”

在行政訴訟中，“審理難”具體表現(xiàn)在法院雖然已經(jīng)受理，行政行為也確實違法，但法院囿于種種人情，或者經(jīng)濟發(fā)展“大局”原因，無法做到公正裁判。與解決“立案難”中采取細化具體規(guī)則思路不同，對于“審理難”的問題，修法者主要目標是在審理過程中排除“地方性”的因素。

對于“審理難”，修正案草案最大的亮點在于修訂了一審管轄的規(guī)則，通過引入提級管轄和交叉管轄機制，試圖減少地方政府對審判機關(guān)可能造成的潛在壓力。

根據(jù)第三章管轄制度的修改內(nèi)容，高級法院可以確定若干基層法院跨行政區(qū)域管轄行政案件的一審，對縣級以上地方政府的行政訴訟由中級法院管轄。

這種管轄制度的設定，背后有著現(xiàn)實探索經(jīng)驗。2002年起，浙江臺州市中級法院即開始探索異地交叉管轄模式，大大提高了一審案件的政府敗訴率。

“臺州模式”是：下轄基層法院不再受理可能會被地方力量干預的行政案件，讓原告直接訴至臺州市中級法院，隨后由中院指定其他基層法院受理（為了避免基層法院一味將案件推給中院，臺州中院對可報交叉審理的案件進行約束，限定為縣級以上政府為被告，或有十名以上原告的行政訴訟）。

2005年后，最高法院曾就行政案件管轄制度課題研究在全國招標，浙江省高級法院此際總結(jié)了臺州異地交叉管轄的實踐，引起行政法學界重視。目前的修改方式，可以說是對這部分的經(jīng)驗進行了吸納和調(diào)整。

不過，對草案仍存爭議之處，主要針對第一審案件是否要交由中級法院管轄。

在北京大學、中國人民大學提出的專家修改建議稿中，均對此明確支持。在草案一審時，全國人大常委會委員辜勝阻等人也持此建議。來自四川的全國政協(xié)委員劉革新認為，區(qū)縣級法院審理涉及所在區(qū)縣級政府及其部門的案件確實難于擺脫干預，難于公正，其次是基層法院行政案件太少，也難以積累行政審判經(jīng)驗。

參與北大版專家建議稿制定的沈巋教授則認為，把案件設定為“少數(shù)情況下可以由基層法院管轄、原則上一審案件是由中級法院管轄”更為有效。

除了重新設計管轄制度外，草案也通過細化審理中的證據(jù)規(guī)則、判決形式，以及增設有關(guān)民事爭議和行政爭議一并審理機制、增加簡易程序等方面，試圖解決“審理難”。

例如，草案第36條明確了被告無正當理由逾期不舉證，視為沒有提供證據(jù)；同時規(guī)定，在涉及賠償和補償?shù)陌讣校瑢τ诰唧w行為造成的損害，舉證責任在于原告，但因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔舉證責任。這從舉證規(guī)則上加大了被告方，也即行政機關(guān)的舉證責任。

針對現(xiàn)實中存在的“法院幫助行政機關(guān)調(diào)取證據(jù)”的問題，草案明確，法院不得為證明具體行政行為的合法性調(diào)取被告作出具體行政行為時未收集的證據(jù)。

除此以外，一審草案對于現(xiàn)有的維持判決、撤銷判決、履行判決和變更判決這四類判決形式做了調(diào)整，以判決駁回原告訴訟請求代替維持判決，擴大了變更判決的范圍，增加了給付判決、確認違法/無效判決。

同時，“簡易程序”也首入行訴法：對于被訴具體行政行為是依法當場作出的、案件涉及款額1000元以下的、當事人各方同意適用簡易程序的三類案件，可以由審判員一人獨任審理，在立案之日起45日內(nèi)審結(jié)。

約束行政機關(guān)應對“執(zhí)行難”

行政訴訟“執(zhí)行難”，是現(xiàn)實中讓正義潰敗在終點前的頑疾。相對人耗費了大量時間、精力和財力從法院獲得勝訴判決書，但由于行政機關(guān)不執(zhí)行或消極執(zhí)行，勝訴的結(jié)果只能是一張空頭支票。

如果說修改案草案將“立案難”的解決途徑明確指向法院，那對于“執(zhí)行難”問題，約束機制則明確指向了行政機關(guān)?，F(xiàn)行行訴法第65條中對于當事人必須履行判決、裁定的規(guī)定，被重新剝離成兩條單獨法條，分別規(guī)定發(fā)生在公民、法人或者其他組織拒絕履行以及行政機關(guān)拒絕履行時發(fā)生的法律效果。

對于后者，草案增設了兩種對應措施：一是將行政機關(guān)拒絕履行的情況予以公告；另外是可以對拒不履行的行政機關(guān)直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。

值得一提的是，上述“拘留”是指“司法拘留”，即司法強制措施，而并非行政處罰。

作為此次草案出臺后最令人意外的部分，“拘官”這種設想此前并未在法律界的主流考慮中。

長期以來，法律界的建議集中在對罰款制度和公告制度的設計。草案出臺后，各界對于“拘官”的反饋主要在于可行性分析：法院是否會采取這種強制措施、行政訴訟過程中的人事調(diào)動如何解決——這些現(xiàn)實問題最終都可能會影響這一法條的走向。

應松年認為，面對“執(zhí)行難”時，現(xiàn)有政法措施問題并不大，關(guān)鍵還是要看法院能否落實、敢不敢采取措施，“像公布的辦法，落實得好也能解決問題，一旦公布，當事人甚至可能引來行政機關(guān)本身內(nèi)部對他的處分。所以我覺得公布就可以了，完全就能解決問題。當然寫上拘留也可以，但是寫在那兒不一定有用”。