重構(gòu)地方融資

2013年12月30日，審計署公布了新一輪政府性債務(wù)審計結(jié)果，這是迄今官方對中國政府性債務(wù)最全面、系統(tǒng)的摸底。

審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，中央政府性債務(wù)余額為12.38萬億元，地方政府性債務(wù)余額17.89萬億元。外界最關(guān)心的地方政府性債務(wù)增長較快，相比2011年審計結(jié)果，不到三年，債務(wù)余額增多超過7萬億元。

各方對這次審計給予了一致認可，認為審計準確披露了政府性債務(wù)的運行情況，反映出了債務(wù)管理中存在的問題。國際評級機構(gòu)穆迪也稱，債務(wù)透明度提高，有助于降低地方政府實際負債的不確定性，推進債務(wù)管理改革和化解潛在風險。

不過，亦有部分學(xué)者表示遺憾，認為這次公布的數(shù)據(jù)詳細程度，在很大程度上削弱了審計所能發(fā)揮的正面作用。

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部副部長魏加寧呼吁：“應(yīng)借此契機，公布全國各省級政府債務(wù)家底?！比裟苋绱?，將為編制地方政府資產(chǎn)負債表、執(zhí)行地方政府信用評級提供基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，有助于研究化解債務(wù)的應(yīng)對方案，推動地方政府發(fā)債。公布后的地方債務(wù)賬本，亦將成為未來中央政府對地方政府最有效的激勵約束手段之一。

圍繞此輪審計，去年以來，新一輪地方債務(wù)改革研究已全面啟動。如今，一整套相關(guān)改革舉措正加速醞釀、形成，有望在今年上半年陸續(xù)出臺。這也將成為推進新型城鎮(zhèn)化的融資保障機制。

國際通行的經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化的快速推進需要大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資。目前中國城市化率為52%，到2020年，這一比例會接近70%，將有約10億人口生活在城市，城鎮(zhèn)化建設(shè)將面臨巨大的資金缺口。

通常，城鎮(zhèn)化資金需求可分為三大板塊：城市基礎(chǔ)設(shè)施投入、社會保障和社會福利投入以及產(chǎn)業(yè)化投資。據(jù)國家開發(fā)銀行相關(guān)測算，未來三年，城鎮(zhèn)化的資金缺口為25萬億元。改革現(xiàn)有融資體制，保障城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，勢在必行。

國家發(fā)改委一位司局級官員對《財經(jīng)》記者表示，城鎮(zhèn)化融資是一個體現(xiàn)成本分擔代際公平的合理安排，不能簡單用寅吃卯糧來進行價值判斷。未來城鎮(zhèn)化融資需要實現(xiàn)財務(wù)負擔上的代際公平、效率上的激勵相容、風險外部性的有效隔離。

國家發(fā)改委正在編制的新型城鎮(zhèn)化資金配套保障機制，提出了建立多元可持續(xù)的資金保障機制，具體內(nèi)容有：逐步建立地方主體稅種，建立健全地方債券發(fā)行管理制度，推進政策性金融機構(gòu)改革，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營?！百Y金保障機制”與《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》有望在春節(jié)前配套發(fā)布。

改革方案設(shè)計的最大難點在于，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化融資機制難以為繼，決策需要在防范化解債務(wù)風險和構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化融資保障機制兩者之間尋找平衡。

綜合各方面動向，未來的地方融資架構(gòu)將與現(xiàn)行模式大為不同，其核心思路首先將分清市場和政府邊界，即非盈利性、社會效益大的項目由政府投資建設(shè)，經(jīng)營性、可收費項目可引入市場競爭，主要由民間資本投資建設(shè)。金融市場結(jié)構(gòu)亦將發(fā)生顯著變化，現(xiàn)有的大量影子銀行融資將逐步收編，以債券融資為代表的直接融資、政策性金融體系和民營資本將發(fā)揮愈加重要的作用。

不過，從根源上化解地方政府性債務(wù)問題，必須依賴于“地方財政獨立”。魏加寧認為，厘清中央、地方關(guān)系，必須捅破“地方自治”這張敏感的窗戶紙，以此構(gòu)建一級政府，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級舉債權(quán)的機制，形成地方政府自我約束、獨立法人主體的格局。

債務(wù)再起底

2013年7月，國務(wù)院啟動了全國政府性債務(wù)審計，審計歷時近兩個月，5萬多人參與。這是繼2011年審計后，又一輪大規(guī)模的政府性債務(wù)摸底。

這次審計與2011年審計最大的不同在于，審計范圍明顯擴大，涵蓋中央、省、市、縣、鄉(xiāng)級五級政府性債務(wù)，此前審計僅包含省、市、縣三級政府。

地方政府舉債最早可追溯至1979年，此后各地陸續(xù)開始變相舉債，負有償還責任的債務(wù)規(guī)模也不斷擴大，舉債主體不斷增加。雖然法律規(guī)定地方政府不可直接舉債，不能為債務(wù)提供擔保，但實際操作中，地方繞過法律限制，變相舉債現(xiàn)象極為普遍。

2008年爆發(fā)國際金融危機后，中央推出了大規(guī)模經(jīng)濟刺激計劃，為配合中央，地方政府紛紛通過設(shè)立投融資平臺融資，債務(wù)大幅增加。2010年央行收緊銀根，貨幣政策急轉(zhuǎn)，債務(wù)風險水落石出。為此，國務(wù)院啟動了債務(wù)審計，結(jié)果顯示，2010年底，地方政府性債務(wù)為10.7萬億元，總體“風險可控”。

最新審計數(shù)據(jù)顯示，地方政府性債務(wù)已達17.89萬億元，中央政府債務(wù)12.38萬億元，合計政府性債務(wù)超過30萬億元。地方政府債務(wù)“債權(quán)人”主要有三方：銀行、地方債券、其他單位和個人。

審計署依然認為“債務(wù)風險可控”。審計署新聞發(fā)言人認為，三項原因支持這一判斷：債務(wù)率在國際通行警戒線以下；未來中國經(jīng)濟平穩(wěn)快速增長將為債務(wù)償還提供根本保障；大量債務(wù)對應(yīng)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)也是償債保障。

然而，外界普遍用“規(guī)?？煽?，增長較快”來概括。與2010年相比，不到三年時間地方政府債務(wù)規(guī)模增長了67%。

在過去三年間，地方債務(wù)的結(jié)構(gòu)、風險特征發(fā)生了明顯變化，債務(wù)治理和改革的難度在不斷加大。中國人民銀行副行長潘功勝認為，2010年平臺貸款受限后，地方政府轉(zhuǎn)而通過短期理財?shù)摹坝白鱼y行”來借債，期限錯配問題進一步加劇，造成融資成本、債務(wù)負擔上升。影子銀行融資最顯著特征是，融資方式帶有典型的規(guī)避監(jiān)管色彩、借短融長、透明度較低、風險易交叉?zhèn)鲗?dǎo)和融資成本偏高等。

具體來看，截至2013年6月底，銀行貸款占比由2010年底79%下降至57%，傳統(tǒng)的銀行貸款收緊后，地方政府越來越依賴于城投債、信托、融資租賃等非銀行渠道融資，期間，甚至出現(xiàn)了向企業(yè)和個人集資等明顯違規(guī)行為。

債務(wù)風險的演化也值得關(guān)注，當前，外界普遍認為債務(wù)風險主要體現(xiàn)在三個方面：財政、金融風險交叉?zhèn)魅?，道德風險，債務(wù)期限錯配風險等，而流動性風險更為緊迫和突出。

數(shù)據(jù)顯示，2013年下半年和2014年是地方償債高峰，政府負有償還責任的債務(wù)占總債務(wù)的比重是23%和22%。中誠信國際相關(guān)人士認為，地方政府項目缺乏有效的資金來源，未來債務(wù)償還只能依賴于借新還舊和土地出讓金收入。

有觀點認為，近期市場利率抬升明顯，可能會加劇地方政府債務(wù)流動性風險。這一判斷認為，高利率一方面將增加地方政府借新還舊的難度，同時有可能刺破房地產(chǎn)泡沫，引發(fā)地方土地市場下跌風險?！板X荒”可能會在一定程度上成為誘發(fā)局部債務(wù)風險爆發(fā)的原因。

事實上，此輪審計是新一屆政府組建后，開展的一項極為重要基礎(chǔ)性工作，旨在為推進新一輪改革、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供決策參考。基于審計的這一出發(fā)點，外界建議：地方政府性債務(wù)的審計應(yīng)該定期化、制度化；同時審計信息公開可更進一步，可分省公布債務(wù)數(shù)據(jù)。

以研究地方政府性債務(wù)化解方案為例，中國東、西部省份經(jīng)濟發(fā)展差異巨大，不同區(qū)域應(yīng)該對應(yīng)不同的化解方案，如果只公布全國性數(shù)據(jù)，顯然無法做到具體問題具體分析。

在魏加寧看來，當前，中央政府對地方政府的財務(wù)約束有限，如果能借此契機公布地方政府的債務(wù)數(shù)據(jù)，未嘗不是一件好事。

據(jù)了解，國務(wù)院已委派社科院、國務(wù)院發(fā)展研究中心多個機構(gòu)，開展編制地方政府資產(chǎn)負債表的研究工作，然而，研究碰到的一大限制障礙是，缺乏地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)。

債市拓新渠

隨著地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)水落石出，有關(guān)地方政府債務(wù)化解的總體思路也漸次清晰明朗。十八屆三中全會提出“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”。

2013年以來，央行內(nèi)部啟動了構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化保障的融資機構(gòu)的研究課題，2013年5月就形成了相關(guān)成果，提交給相關(guān)決策部門，其中核心思路是“市政債+房產(chǎn)稅”的思路。近日，結(jié)合中央城鎮(zhèn)化工作會議和十八屆三中全會精神，央行再次豐富了此項研究。一位參與此研究的央行權(quán)威人士透露，新研究在“市政債+房產(chǎn)稅”的基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建多元化融資保障機制的思路，比之前的研究更具體全面。

在央行看來，一個市場化、規(guī)范化、能夠滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資機制，市政債是首選，中國人民銀行行長周小川近日在接受《財經(jīng)》記者專訪時提出，探討地方政府融資“開正門”，把“窗戶”和“后門”關(guān)上，市政債是較優(yōu)選擇，不過，具體叫什么名字并不重要。

據(jù)此來看，未來的市政債應(yīng)該由地方政府作為法人主體，按照市場化的方式，自主舉債，自己償還。按照這一標準，目前財政部代發(fā)的地方政府債券可視為“市政債”的雛形。事實上，財政部也一直希望以地方政府債券為主體，構(gòu)建中國真正意義的“市政債”。財政部部長樓繼偉近日公開表示，“建立在地方政府信用評級基礎(chǔ)上地方發(fā)債的管理體制?！?/p>

2010年以來，財政部在地方政府代理、自主發(fā)債的基礎(chǔ)上，已經(jīng)正式啟動了地方政府直接發(fā)債試點的前期準備工作。據(jù)了解，財政部于去年10月、11月，先后召集中誠信國際、穆迪等市場評級機構(gòu)，討論如何編制地方政府資產(chǎn)負債表和開展信用評級工作。

與穆迪的討論，重點圍繞如何開展地方政府信用評級等話題。據(jù)悉，2014年財政部將全面啟動中央和地方政府的資產(chǎn)負債表編制工作。地方政府擴容，未來較為可行的方式是，一種折中線路，即選擇省級政府和部分副省級城市發(fā)債，而大面積推行至市縣、甚至更低級別的地方政府，尚難實現(xiàn)。

近年來，允許地方政府發(fā)債這一提議逐漸在國務(wù)院、部委層面達成了高度共識。一位知情人士感嘆，中國很難有一項政策在部委層面形成如此高度的共識。

通常地方政府發(fā)債，首先要建立透明、規(guī)范的財政預(yù)算制度，按照這一標準，目前的中國地方政府不具備發(fā)債資格。對此，興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家魯政委在中國銀行間市場交易商協(xié)會舉行“全面深化改革，完善金融市場體系”研討會表示，市政債對建立地方政府舉債激勵約束機制至關(guān)重要，地方政府發(fā)債和建立規(guī)范的預(yù)算體制，兩者可以同步推進，相互作用。

在探索地方政府發(fā)債方面，發(fā)改委和中國銀行間市場交易商協(xié)會正在加快創(chuàng)新步伐，兩部門還在醞釀推出類“市政債”，即“項目債”，選擇有穩(wěn)定現(xiàn)金流或者固定償債保障的項目，如城市軌道交通、水電管網(wǎng)等，組建項目公司，以項目公司名義融資，項目建成、債務(wù)清償完畢后，項目公司清算關(guān)閉。

保障新型城鎮(zhèn)化融資，債券市場是主角。由債券市場監(jiān)管競爭帶來市場創(chuàng)新正在加速涌現(xiàn)。中國銀行間市場交易商協(xié)會推出了15年期限中期票據(jù)。10月底，武漢地鐵集團有限公司發(fā)行23億元可續(xù)企業(yè)債。非金融企業(yè)債務(wù)融資工具也正在醞釀推出永續(xù)債。

不過短期內(nèi)，以債券市場為代表的直接融資渠道，尚難以取代銀行體系為代表的直接融資渠道，銀行體系將依然是地方政府融資的主渠道，甚至其發(fā)揮的作用會進一步強化。

再造政策性金融

近日，中國銀監(jiān)會提出，2014年銀行業(yè)將推進的改革內(nèi)容之一是：深化政策性金融機構(gòu)改革，研究推進組建新型政策性金融機構(gòu)。這是銀監(jiān)會首次出現(xiàn)“研究推進組建新型政策性金融機構(gòu)”政策安排，表述恰好呼應(yīng)了全國城鎮(zhèn)化工作會議中的相關(guān)提法，即“研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)”。

對此，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民解釋稱，這意味著今后政策性金融機構(gòu)的數(shù)量有望增加。這樣的提法，讓機構(gòu)和市場人士感到疑惑，業(yè)內(nèi)普遍認為，國家開發(fā)銀行便是現(xiàn)成的平臺，為何要另起爐灶。

經(jīng)《財經(jīng)》記者了解，這一提法在尚未大范圍征求意見前，便寫入了相關(guān)文件。具體到操作層面，如何推進，更沒有明確的思路和方案。目前，銀監(jiān)會正在同中財辦進一步溝通和討論。

過去十年間，銀行體系商業(yè)化改革快步疾行，政策性金融空白不斷擴大，過度商業(yè)化的爭論一直存在。世界銀行有關(guān)人士就認為，目前地方政府融資現(xiàn)狀是，政策性、商業(yè)性邊界切分不清，原本政策性業(yè)務(wù)卻由商業(yè)金融服務(wù)，錯位明顯。

2009年下半年以來，銀監(jiān)會對平臺貸款執(zhí)行新的監(jiān)管規(guī)則，商業(yè)銀行對地方融資基本卡死。此后，2012年，為配合中央穩(wěn)增長政策，地方融資卷土重來，期間，政策性銀行對地方融資支持力度加大。

銀監(jiān)會新的地方融資平臺監(jiān)管思路顯示，將按照“總量控制、分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”，緩釋平臺貸款風險。一位接近銀監(jiān)會人士認為，可以肯定的是，未來銀行體系在支持城鎮(zhèn)化融資過程中，政策性銀行將發(fā)揮更加重要的作用。對此銀監(jiān)會提出，將推動政策性銀行改革，實行政策性業(yè)務(wù)的市場化運作、標準化監(jiān)管。

目前，國家開發(fā)銀行是國內(nèi)唯一服務(wù)于城鎮(zhèn)化融資的銀行。2008年國開行先行試點，啟動商業(yè)化轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型并不順利，目前商業(yè)化轉(zhuǎn)型尚未完成。銀監(jiān)會一直希望將國開行納入商業(yè)銀行范疇，從監(jiān)管規(guī)則、考核等領(lǐng)域按照商業(yè)銀行執(zhí)行。

然而，這一轉(zhuǎn)型并不徹底。國開行內(nèi)部認為其依然屬于政策性銀行，尚未完成商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型，納入商業(yè)銀行監(jiān)管考核范疇不妥。據(jù)知情人士透露，近日，高層已經(jīng)明確表示：“國開行商業(yè)化轉(zhuǎn)型存疑。”

為此，國開行內(nèi)部正在思考如何重新定位，并提出了回歸政策性的發(fā)展目標。在其看來，新型城鎮(zhèn)化融資架構(gòu)中，國家開發(fā)銀行是定位于建立城市基礎(chǔ)設(shè)施的政策性金融機構(gòu)。

一位國開行中層人士建言，如果非要成立所謂“市政建設(shè)銀行”或“城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)銀行”等機構(gòu)，不妨在國開行下設(shè)大事業(yè)部或者子銀行，他堅信，以國開行積累的地方政府融資經(jīng)驗，完全可以承擔這一職責。國開行近日也公開表示，未來將60%貸款投入到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域。

總之，不管是重新設(shè)立政策性金融機構(gòu)，還是以國開行為平臺，，未來幾年，在地方政府融資活動中，政策性銀行體系將發(fā)揮越來越重要的作用，相關(guān)部門對政策性銀行體系的發(fā)展，進行重新梳理和安排也勢在必行。

厘清央、地關(guān)系

過去幾年，地方政府性債務(wù)規(guī)?？焖倥蛎?，變換各種方式融資舉債，其主要原因之一，是債務(wù)背后隱含著地方政府，甚至中央政府的信用。無論是融資方還是投資者都相信，地方債務(wù)信用風險與中央政府信用緊密相連，地方債務(wù)幾乎不會出現(xiàn)違約。

以財政部準備推行的地方政府評級為例，在執(zhí)行地方政府評級時，很難將地方政府視為獨立的市場主體。前述穆迪人士認為，未來執(zhí)行評級過程中，一些對中央政府比較重要的城市或者省份評級會比較高，重要性比較低的區(qū)域，評級會比較低。這與中國中央政府與地方政府的緊密程度有關(guān)。

從現(xiàn)實看，城投債的發(fā)行主體是地方政府控股的融資平臺公司，由發(fā)改委負責核準審批；地方政府債券則由財政部代地方政府發(fā)行，上級政府代為審批或代為發(fā)債。這兩種發(fā)債模式實際上都隱含了上級政府擔保，一定程度是上級政府對下級政府的信用背書。潘功勝認為，這種格局下，下級政府可能會把精力放在爭指標、爭額度上，不僅債務(wù)膨脹風險難以控制，也容易滋生尋租腐敗等問題。

因此，按事權(quán)與支出責任相一致的原則，實現(xiàn)發(fā)債主體和償債主體真正一致是破解這一難題的根本出路。魏加寧表示，厘清中央、地方政府的關(guān)系，推動地方財政獨立，實現(xiàn)“地方自治”，是防范和化解地方債務(wù)風險的治本之道。

十八屆三中全會提出，深化財稅體制改革，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度，未來適度加強中央事權(quán)和支出責任，逐步理順事權(quán)關(guān)系。同時保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分。據(jù)悉，改革將會選擇折中方案，在上收事權(quán)的同時，適當下放財權(quán)。

除了財政部已全面啟動新一輪財稅體制改革。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，在推進地方政府融資方面，2014年財政部將重點推進地方政府發(fā)債和PPP（“PPP”即公私合作伙伴關(guān)系，為Public Private Partnership縮寫）融資模式。一位財政部權(quán)威人士透露，近日財政部已要求各省、市級政府梳理適合PPP融資的項目，鼓勵城鎮(zhèn)化建設(shè)引入社會資本。

當前，國家發(fā)改委正在修改完善國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃總體方案，料將很快發(fā)布，與之相配套的資金保障方案也將同時發(fā)布。前述發(fā)改委司長認為，新型城鎮(zhèn)化融資需要在城市建設(shè)債務(wù)融資和地方政府債務(wù)風險防范等方面取得平衡，這涉及到如何保持合理的投資建設(shè)規(guī)模，以及對地方政府債務(wù)進行監(jiān)管等問題。對于地方政府債務(wù)風險的防范，關(guān)鍵在于規(guī)范地方政府舉債行為，對難以償還的到期債務(wù)進行債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過債務(wù)展期或借新還舊等措施逐步加以化解，不能簡單采取只收不貸等一刀切的方式來處理。

潘功勝認為，真正端正地方政府融資行為，關(guān)鍵是使市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，發(fā)揮市場在金融市場定價、篩選機制的作用，充分發(fā)揮金融市場約束力，加快轉(zhuǎn)變政府職能，使政府行為回歸到宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、保障市場公平競爭，推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展上來。