政法委協(xié)調(diào)會(huì)機(jī)制面臨變革

不久前，又一宗“被協(xié)調(diào)的冤案”浮出水面。

1996年因強(qiáng)奸殺人罪被判處死緩的王本余，在服刑18年后，因?yàn)檎鎯绰渚W(wǎng)，得以走出囚牢。像以往多宗冤案一樣，據(jù)媒體報(bào)道，這宗冤案背后也閃現(xiàn)著政法委案件協(xié)調(diào)會(huì)的影子。盡管疑點(diǎn)重重，但當(dāng)年包頭市政法委為此案定調(diào)：“仍按強(qiáng)奸殺人罪起訴，法院可根據(jù)實(shí)際情況酌情判決?！?/p>

此案曝出后不久，為期6天的首屆政法干部學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神培訓(xùn)班4月22日在北京開班，130余名來(lái)自全國(guó)政法領(lǐng)域的省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部參加了培訓(xùn)班。

中央政法委書記孟建柱在開班儀式上表示：“在法律框架內(nèi)妥善處理好政法工作中遇到的難題，是對(duì)政法領(lǐng)導(dǎo)干部履職能力的重要考驗(yàn)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)新形勢(shì)下，越是復(fù)雜疑難問(wèn)題，越要用法治思維和法治方式去探尋解決之道，不能以犧牲法律的權(quán)威性為代價(jià)求得問(wèn)題的一時(shí)解決?！?/p>

按照制度設(shè)計(jì)，政法委案件協(xié)調(diào)會(huì)的目的是處理重大、疑難、復(fù)雜案件，但是近年來(lái)冤案頻頻浮現(xiàn)，令人們對(duì)該機(jī)制進(jìn)行深刻的反思。十八大后，在新一輪司法改革的大背景下，人們對(duì)政法委改革的預(yù)期越來(lái)越強(qiáng)烈。政法委案件協(xié)調(diào)會(huì)機(jī)制在法治化趨勢(shì)下何去何從？

案件協(xié)調(diào)的機(jī)制

1990年，中央發(fā)出《關(guān)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定加強(qiáng)政法工作的通知》，恢復(fù)政法委員會(huì)，但是要求政法委“主要做調(diào)查研究工作，不要過(guò)于具體干預(yù)各部門的業(yè)務(wù)”。此時(shí)政法委的職能中并未明確包括協(xié)調(diào)具體案件。直到5年后，中央政法委發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)各級(jí)黨委政法委員會(huì)工作的通知》，政法委的職能從5項(xiàng)擴(kuò)充為10項(xiàng)，增加了“研究和討論有爭(zhēng)議的重大疑難案件”這一職能。

雖然從本質(zhì)上講，“討論和研究”仍屬于“調(diào)查研究”的范圍，但此時(shí)各地政法委已經(jīng)開始大量進(jìn)行個(gè)案協(xié)調(diào)工作。上述“王本余案”正是該通知下發(fā)的次年由政法委協(xié)調(diào)定調(diào)的。

然而，1990年的通知中要求，“政法委員會(huì)恢復(fù)后，仍然要貫徹黨政職能分開的原則?！庇袑W(xué)者撰文指出，1995年文件下發(fā)后，當(dāng)時(shí)就存在爭(zhēng)論，大量協(xié)調(diào)個(gè)案是否有違此項(xiàng)原則。為此，1998年又出臺(tái)了《中央政法委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)黨委政法委員會(huì)執(zhí)法監(jiān)督工作的意見》，將案件協(xié)調(diào)統(tǒng)一到執(zhí)法監(jiān)督的名義下。

此后，正式形成了有關(guān)案件協(xié)調(diào)機(jī)制的官方表述—“督促、推動(dòng)大要案的查處工作，研究和協(xié)調(diào)有爭(zhēng)議的重大、疑難案件”。

2011年，中央政法委牽頭，聯(lián)合兩高和中央五部委下發(fā)了《關(guān)于黨委政法委員會(huì)對(duì)政法部門執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定》?！赌巷L(fēng)窗》記者從多地了解到，該文件下發(fā)后，一些地方政法委才正式成立“執(zhí)法監(jiān)督室”，并配備專職工作人員。在此之前，眾多縣區(qū)級(jí)政法委并未設(shè)置該部門，而是由其他部門或相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)兼管此項(xiàng)職能。

在2011年《規(guī)定》出臺(tái)前后，各級(jí)政法委相繼出臺(tái)了相關(guān)細(xì)則，規(guī)范案件的監(jiān)督和協(xié)調(diào)工作。例如湖南省政法委2009年下發(fā)了《黨委政法委員會(huì)案件督辦、協(xié)調(diào)工作制度》，規(guī)定由政法委的執(zhí)法監(jiān)督部門具體負(fù)責(zé)案件督辦、協(xié)調(diào)工作。在該制度中有關(guān)政法委協(xié)調(diào)工作部分，羅列了政法委可以協(xié)調(diào)和不能協(xié)調(diào)的事項(xiàng)?！赌巷L(fēng)窗》記者查詢其他地方的相關(guān)制度，也發(fā)現(xiàn)了類似規(guī)定。

查閱這些文件可以發(fā)現(xiàn)，盡管政法委協(xié)調(diào)職能的官方表述只針對(duì)“重大、疑難”案件，但多地政法委的相關(guān)規(guī)定都將上級(jí)機(jī)關(guān)和同級(jí)黨委督辦的案件，以及上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和同級(jí)黨委、黨委政法委領(lǐng)導(dǎo)批示的案件列入可以協(xié)調(diào)的范圍，而只要求同級(jí)相關(guān)部門提請(qǐng)協(xié)調(diào)的案件符合“重大、疑難”的標(biāo)準(zhǔn)。這意味著理論上只要有領(lǐng)導(dǎo)批示，所有類型案件都可能成為政法委協(xié)調(diào)的對(duì)象。

2013年年初的中央政法工作會(huì)議上，據(jù)媒體報(bào)道，中央政法委書記孟建柱曾表示：“領(lǐng)導(dǎo)們就不要對(duì)具體個(gè)案做出批示了，讓各個(gè)司法機(jī)關(guān)放手去做就行了?！?/p>

一位曾參與過(guò)十多次政法委協(xié)調(diào)案的檢察官告訴《南風(fēng)窗》記者，很多經(jīng)過(guò)政法委協(xié)調(diào)的案件都有領(lǐng)導(dǎo)批示。他認(rèn)為：“不管業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)千萬(wàn)不要在案件上批示?！庇袝r(shí)候領(lǐng)導(dǎo)收到公安呈報(bào)的案件簡(jiǎn)報(bào)，只是例行批示，以示嘉獎(jiǎng)或者重視，但是公安方面會(huì)拿領(lǐng)導(dǎo)批示當(dāng)作“尚方寶劍”，“所有人都認(rèn)為定不了罪的案件，堅(jiān)持要定罪的人就會(huì)拿著領(lǐng)導(dǎo)批示來(lái)說(shuō)事”。

某直轄市一位法官告訴《南風(fēng)窗》，他所了解的政法委個(gè)案協(xié)調(diào)主要有三類，分別是重要領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪、涉黑案件和被害人家屬鬧訪類案件。他了解的一件被定性為涉黑的案件經(jīng)過(guò)政法委定調(diào)后，只能按照黑社會(huì)性質(zhì)組織罪來(lái)定罪，法院方面的存疑只能體現(xiàn)在減輕量刑上。承辦該案的法官擔(dān)心今后承擔(dān)責(zé)任，將政法委協(xié)調(diào)會(huì)的會(huì)議紀(jì)要也歸入了卷宗。

但《南風(fēng)窗》記者了解到的多地政法委有關(guān)規(guī)定中都有這么一條：“黨委政法委員會(huì)協(xié)調(diào)案件屬于黨內(nèi)活動(dòng)，形成的會(huì)議紀(jì)要不得作為定案依據(jù)在法律文書中引用，不歸入案件卷宗?！?/p>

上述檢察官還發(fā)現(xiàn)了一些規(guī)律，進(jìn)行協(xié)調(diào)的案件，“多數(shù)時(shí)候不是因?yàn)榘缸訌?fù)雜，而是如果嚴(yán)格按照法律，有人下不了臺(tái)”。直接找公檢法領(lǐng)導(dǎo)參加的協(xié)調(diào)會(huì)俗稱“大三長(zhǎng)會(huì)議”，找經(jīng)辦人所在業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)參加的則叫“小三長(zhǎng)”會(huì)議，此外還有直接找經(jīng)辦人召開的協(xié)調(diào)會(huì)。他發(fā)現(xiàn)，“凡是跳過(guò)經(jīng)辦人開協(xié)調(diào)會(huì)，然后直接讓你執(zhí)行的，此類案子多數(shù)水極深，而且絕對(duì)見不了光”。

當(dāng)然，有時(shí)候政法委也能“扛住”領(lǐng)導(dǎo)批示。一位在西部省城政法委工作的李先生告訴《南風(fēng)窗》記者，前幾年該市爆發(fā)了一系列非法集資案，民眾紛紛上訪，要求嚴(yán)懲。領(lǐng)導(dǎo)批示給政法委，讓研究能否以最高刑為死刑的集資詐騙罪罪名定罪。政法委召開協(xié)調(diào)會(huì)后，認(rèn)為不構(gòu)成此罪，而是構(gòu)成另外一個(gè)不判死刑的非法吸收公眾存款罪，領(lǐng)導(dǎo)最后接受了這個(gè)意見。

進(jìn)入公眾視野的政法委協(xié)調(diào)會(huì)機(jī)制，大多只限于公檢法之間的刑事個(gè)案，但在相關(guān)制度規(guī)定中，政法委不僅協(xié)調(diào)個(gè)案，也協(xié)調(diào)不同部門在執(zhí)法中的政策矛盾，且協(xié)調(diào)的對(duì)象不限于公檢法。具體實(shí)踐中，政法委協(xié)調(diào)案件的形式和內(nèi)容也復(fù)雜得多。

案件協(xié)調(diào)會(huì)

法學(xué)教授周永坤曾撰文透露，一些地方政法委以政策協(xié)調(diào)為名，協(xié)調(diào)政法機(jī)關(guān)，制定種種規(guī)范。例如，2003年北京市委政法委出臺(tái)了《關(guān)于處理輕傷害案件的會(huì)議紀(jì)要》，規(guī)定對(duì)于因民間糾紛引起的輕傷害案件，如果嫌疑人有認(rèn)罪、悔罪表現(xiàn)，積極賠償損失，被害人要求不追究其刑事責(zé)任，可以對(duì)其作出撤案、不起訴或免予刑事處分的處理。

這種實(shí)踐直到近年仍然存在。例如2013年5月，臨沂市蒼山縣委政法委召開案件協(xié)調(diào)會(huì)，對(duì)司法機(jī)關(guān)辦理危險(xiǎn)駕駛犯罪案件進(jìn)行專題研究，出臺(tái)了《關(guān)于辦理危險(xiǎn)駕駛犯罪案件有關(guān)問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》，指導(dǎo)政法機(jī)關(guān)規(guī)范辦理該類案件。

北京市一位政法機(jī)關(guān)工作人員告訴《南風(fēng)窗》記者，據(jù)他了解一些地方政法委近年仍在出臺(tái)一些類似的規(guī)范文件。在他看來(lái)，政法委對(duì)公檢法三家有異議或是認(rèn)識(shí)不清的程序問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)，比直接協(xié)調(diào)個(gè)案要好，能夠規(guī)范司法運(yùn)作，但是他也擔(dān)憂，此舉可能會(huì)加劇司法地方化。

政法委還可能通過(guò)對(duì)個(gè)案的協(xié)調(diào)，影響某一類案件的判決。2008年6月，北京市一中院作出終審判決，北京地鐵公司賠償一位跌下站臺(tái)雙腿被碾斷的乘客共80余萬(wàn)元。這是地鐵公司“有史以來(lái)最高賠償”。北京市高院駁回地鐵方面的申訴后，上述北京政法機(jī)關(guān)人士告訴《南風(fēng)窗》記者，北京地鐵后提請(qǐng)市政法委出面協(xié)調(diào)，最后由檢察院提出抗訴，案件得以重審，賠償額大幅縮水到25萬(wàn)余元。該人士還透露，北京地鐵類似的賠償案件比較多，地鐵方面擔(dān)心賠償額太高，難以負(fù)擔(dān)。該案重審后，賠償額度便成為今后類似判決參照的標(biāo)準(zhǔn)。

有些地方政法委則“批量”協(xié)調(diào)同一類案件。例如根據(jù)湖北潛江市煙草專賣局官方公開的消息，2009年7月，湖北潛江市委政法委召開涉煙案件協(xié)調(diào)會(huì)，召集公檢法和煙草專賣局，對(duì)5起非法經(jīng)營(yíng)卷煙案件進(jìn)行了協(xié)調(diào)，“會(huì)議達(dá)成了共識(shí)：每起案件的涉案人員，都應(yīng)判處實(shí)刑，不判處緩刑”。

而有時(shí)候政法委的要求則剛好相反，要求“原則上判處緩刑”。據(jù)《南風(fēng)窗》記者拿到的一份某經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份一個(gè)地級(jí)市政法委的會(huì)議紀(jì)要，該市曾于近年爆發(fā)上百家企業(yè)卷入一起虛開增值稅發(fā)票案件。根據(jù)刑法及相關(guān)司法解釋，該類案件的處罰有3個(gè)量刑幅度，分別是3年以下、3到10年，和10年以上有期徒刑或無(wú)期徒刑。

涉案數(shù)額50萬(wàn)元以上就已構(gòu)成“虛開的稅款數(shù)額巨大”，應(yīng)處10年以上有期徒刑或者無(wú)期徒刑。但是該會(huì)議紀(jì)要提出，“為了保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，要求法院對(duì)一些遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)50萬(wàn)涉案金額的企業(yè)負(fù)責(zé)人，在存在自首、立功的情況下，“原則上判處緩刑”。

曾經(jīng)長(zhǎng)期擔(dān)任檢察官的李修蛟律師告訴《南風(fēng)窗》記者，實(shí)踐中，法院對(duì)存在減輕情節(jié)的犯罪，一般減輕不會(huì)超過(guò)50%，也就是說(shuō)10年以上的重罪，減輕后對(duì)于超過(guò)10年量刑的重罪，一般也在5年左右。而根據(jù)法律規(guī)定，只有3年以下有期徒刑的，才可以適用緩刑。但是由于法官在量刑上存在大幅的裁量空間，因此嚴(yán)格意義上該市政法委的要求也不算違反法律。

變革的積極信號(hào)

2013年初的全國(guó)政法工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記對(duì)政法委職能提出了新表述：“政法委要善于議大事、抓大事、謀全局，把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作……”協(xié)調(diào)的對(duì)象變成“各方職能”，而非“案件”，這被認(rèn)為釋放了政法委職能調(diào)整的信號(hào)。

當(dāng)年8月份，中央政法委在政法系統(tǒng)下發(fā)《關(guān)于切實(shí)防止冤假錯(cuò)案的規(guī)定》，兩高據(jù)此先后公布了防范冤假錯(cuò)案工作機(jī)制的意見。其中最高院規(guī)定，法院“嚴(yán)格依照法定程序和職責(zé)審判案件，不得參與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院聯(lián)合辦案”。據(jù)《南風(fēng)窗》記者從權(quán)威人士處了解到，上級(jí)已明確要求各地政法委不再協(xié)調(diào)“事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件”，并且要求政法委協(xié)調(diào)案件時(shí)不要對(duì)案件進(jìn)行定性和實(shí)體處理。

據(jù)《南風(fēng)窗》記者采訪多地政法機(jī)關(guān)人士，有關(guān)規(guī)定也得到了佐證。限制了協(xié)調(diào)案件的范圍之后，去年以來(lái)，政法委協(xié)調(diào)會(huì)有減少的趨勢(shì)，呈現(xiàn)出一些積極變化的跡象。

上述西部省城的李先生告訴《南風(fēng)窗》記者，近年來(lái)，他所在地的政法委經(jīng)常將疑難案件交給省法學(xué)會(huì)組織專家論證會(huì)，召集專家和律師對(duì)案件進(jìn)行論證，再將論證結(jié)果提供給案件經(jīng)辦人參考，一年大概舉行七八次此類論證會(huì)。某沿海省份一位在省級(jí)政法機(jī)關(guān)工作的人士則向《南風(fēng)窗》記者透露，不久前他們向省政法委提交了一個(gè)案件協(xié)調(diào)的請(qǐng)求，政法委以該類案件不在“可以協(xié)調(diào)的案件目錄上”為由，拒絕受理。

政法委長(zhǎng)期被詬病的一個(gè)問(wèn)題是，大部分工作人員都是非法律專業(yè)人士。據(jù)上述北京政法機(jī)關(guān)人士告訴《南風(fēng)窗》記者，近年來(lái)北京市政法委職權(quán)崗位上陸續(xù)調(diào)進(jìn)了一些司法實(shí)務(wù)部門的人員，“他們看問(wèn)題的角度就轉(zhuǎn)變了”。

此外，一些地方政法委開始“幫助”公檢法中處于相對(duì)弱勢(shì)的法院解決實(shí)踐難題，例如成立案件執(zhí)行協(xié)調(diào)小組，幫助法院清理多年積壓下來(lái)的執(zhí)行難問(wèn)題。

顯然政法委協(xié)調(diào)案件的職能在實(shí)踐中悄然發(fā)生了變化。2013年12月，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作5年規(guī)劃綱要》發(fā)布，提出將“適時(shí)研究制定黨委政法委工作條例，完善黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的體制機(jī)制”。這份文件的出臺(tái)能否改變政法委案件協(xié)調(diào)機(jī)制產(chǎn)生的種種弊端，使政法委真正成為“推動(dòng)法治中國(guó)建設(shè)”的積極力量，我們充滿期待。

（文中部分采訪對(duì)象為匿名）