美國(guó)制裁大棒效用幾何

5月13日，俄羅斯副總理羅戈津表示，俄方將停止向美國(guó)出口發(fā)射軍事衛(wèi)星所需的火箭發(fā)動(dòng)機(jī)。這是4月28日美國(guó)宣布對(duì)俄實(shí)施新一輪經(jīng)濟(jì)制裁后，俄官方首次采取反制行動(dòng)。美歐對(duì)俄制裁會(huì)否再升級(jí)，端視俄會(huì)否“擾亂”烏克蘭5月25日的總統(tǒng)選舉。在后冷戰(zhàn)時(shí)期，陣營(yíng)分明且涉及世界性大國(guó)的制裁較量?jī)H此一例。

自從一戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)制裁正式登上國(guó)際外交舞臺(tái)以來(lái)，美國(guó)逐步成長(zhǎng)為“制裁帝國(guó)”。有學(xué)者做過(guò)統(tǒng)計(jì)，在1914年至2000年的174例經(jīng)濟(jì)制裁案例中，美國(guó)參與的制裁有109次，占比高達(dá)63%。在這個(gè)過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)制裁案例曾呈現(xiàn)“爆炸式”增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)制裁的形式也從以貿(mào)易禁運(yùn)、經(jīng)濟(jì)封鎖為特征的全面制裁，演變成針對(duì)關(guān)鍵個(gè)人或公司、團(tuán)體的所謂“聰明制裁”或“定向制裁”。至于經(jīng)濟(jì)制裁是否有效，向來(lái)是一個(gè)極具爭(zhēng)議的話題。美國(guó)智庫(kù)彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所的3位學(xué)者研究的結(jié)果是成功率為34%，而美國(guó)芝加哥大學(xué)政治學(xué)教授羅伯特·佩普的結(jié)論是不足5%。

經(jīng)濟(jì)制裁“進(jìn)化史”

經(jīng)濟(jì)制裁最早可以追溯到公元前的伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。公元前432年，以雅典為首的提洛同盟頒布“墨伽拉法令”，禁止提洛同盟與伯羅奔尼撒同盟之間的貿(mào)易，由此引發(fā)伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭(zhēng)。自那以后一直到19世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)制裁往往是戰(zhàn)爭(zhēng)的先導(dǎo)或伴隨品，最知名的就是19世紀(jì)初拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期針對(duì)英國(guó)的“大陸封鎖”。一戰(zhàn)后，秉承理想國(guó)際主義的美國(guó)總統(tǒng)伍德羅·威爾遜，首次公開(kāi)倡議把經(jīng)濟(jì)制裁作為戰(zhàn)爭(zhēng)的“替代手段”。1935年意大利入侵埃塞俄比亞，國(guó)聯(lián)祭出制裁大棒但最終草草收?qǐng)觥＿@次制裁失敗使威爾遜以經(jīng)濟(jì)制裁替代戰(zhàn)爭(zhēng)的美好愿景轟然倒塌。直到二戰(zhàn)爆發(fā)，經(jīng)濟(jì)制裁依然帶有戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)向標(biāo)的特征，比如1941年7月美國(guó)對(duì)日本實(shí)施包括資產(chǎn)凍結(jié)、貿(mào)易禁運(yùn)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)制裁，數(shù)月后，日本偷襲珍珠港引爆太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)。

經(jīng)濟(jì)制裁真正表現(xiàn)出獨(dú)立于戰(zhàn)爭(zhēng)的特征始于二戰(zhàn)結(jié)束之后。由于二戰(zhàn)結(jié)束不久國(guó)際政治格局即走向冷戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)制裁隨即被當(dāng)作兩大陣營(yíng)戰(zhàn)略博弈的利器。但囿于冷戰(zhàn)的對(duì)抗性，美蘇兩國(guó)制裁大棒更多地砸向兩大陣營(yíng)之外的所謂“中間地帶”，比如20世紀(jì)六七十年代美國(guó)對(duì)巴西、智利等拉美左翼掌權(quán)國(guó)家的制裁，蘇聯(lián)1958年對(duì)芬蘭的制裁等。但在冷戰(zhàn)期間，美國(guó)也把制裁矛頭直接指向蘇聯(lián)以及社會(huì)主義陣營(yíng)國(guó)家。在兩大陣營(yíng)內(nèi)部，美蘇也都對(duì)自己的盟友揮舞過(guò)經(jīng)濟(jì)制裁大棒，盡管原因各不相同。1968年，蘇聯(lián)對(duì)“政治不正確”的捷克斯洛伐克實(shí)施過(guò)經(jīng)濟(jì)制裁，1956年美國(guó)對(duì)英法軍事進(jìn)攻埃及實(shí)施過(guò)經(jīng)濟(jì)制裁，1948年美國(guó)對(duì)阻撓印尼獨(dú)立的荷蘭也曾威脅進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁。

經(jīng)濟(jì)制裁再一次表現(xiàn)出“獨(dú)立性”是在冷戰(zhàn)結(jié)束之后。后冷戰(zhàn)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)制裁褪去了美蘇爭(zhēng)霸的色彩，表現(xiàn)出更為“純粹”的大國(guó)外交工具的特征。也正是因?yàn)闆](méi)有了冷戰(zhàn)對(duì)抗的掣肘，1990年代國(guó)際上的經(jīng)濟(jì)制裁案例呈現(xiàn)“爆炸式”增長(zhǎng)，1990年代甚至被稱(chēng)為“制裁10年”。1945年至1990年，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)只實(shí)施了兩次制裁行動(dòng)，分別是針對(duì)羅得西亞（現(xiàn)津巴布韋）和南非，但在1990年代的10年間，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁行為增加到12次。在此期間，美國(guó)的對(duì)外制裁更是多達(dá)50次。經(jīng)濟(jì)制裁案例猛增的原因莫衷一是，但相對(duì)一致的看法是經(jīng)濟(jì)制裁被賦予了越來(lái)越多的外交功能，比如阻止內(nèi)戰(zhàn)、防止人道主義災(zāi)難、保護(hù)少數(shù)族裔等弱勢(shì)群體、打擊恐怖主義以及推廣民主和人權(quán)等。

直到1990年代，經(jīng)濟(jì)制裁所導(dǎo)致的人道主義問(wèn)題，從未進(jìn)入主流國(guó)際視野。1990年對(duì)伊拉克入侵科威特所采取的經(jīng)濟(jì)制裁引發(fā)了嚴(yán)重的人道主義危機(jī)，成為經(jīng)濟(jì)制裁“進(jìn)化史”上一個(gè)標(biāo)志性事件。就經(jīng)濟(jì)制裁導(dǎo)致大量伊拉克兒童死亡的現(xiàn)象，時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)加利指責(zé)經(jīng)濟(jì)制裁為“鈍器”，引發(fā)“道德問(wèn)題”。也是從那時(shí)開(kāi)始，全面的經(jīng)濟(jì)制裁逐漸被針對(duì)特定個(gè)人和團(tuán)體的“聰明制裁”或“定向制裁”所取代。德國(guó)科學(xué)與政治基金會(huì)學(xué)者彼得·魯?shù)婪虮硎?，全面?jīng)濟(jì)制裁懲罰的是大眾，現(xiàn)在已經(jīng)污名化，失去了合法性。把目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)“有罪”的個(gè)人和精英的定向制裁，成為規(guī)避伴隨全面制裁而產(chǎn)生的道德困境的替代選擇。魯?shù)婪蛘J(rèn)為，這種“微觀模式”基于這樣一種假定：不同的制裁行為對(duì)不同的利益集團(tuán)的影響程度不同，制裁的目的是為了改變被制裁國(guó)精英階層內(nèi)不同團(tuán)體的利益盤(pán)算，從而對(duì)政策改變施加壓力。

美國(guó)曾制裁半個(gè)世界

某種程度上說(shuō)，美國(guó)走向世界舞臺(tái)中心的歷史，就是美國(guó)成長(zhǎng)為“制裁帝國(guó)”的歷史。美國(guó)對(duì)外揮舞制裁大棒頻率的變化軌跡，幾乎就是美國(guó)權(quán)力壯大、膨脹以及萎縮的過(guò)程。彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所的統(tǒng)計(jì)顯示，在1914～1944年、1945～1969年、1970～1989年這幾個(gè)時(shí)段，國(guó)際上分別有16例、47例、75例經(jīng)濟(jì)制裁，其中美國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁案例分別為8例、28例、54例，美國(guó)占比分別為50%、59%和72%。在1990年代的“制裁10年”期間，全世界經(jīng)濟(jì)制裁案例總數(shù)為66例，美國(guó)為50例，占比進(jìn)一步提高到76%。克林頓總統(tǒng)第一任期的4年內(nèi)，美國(guó)對(duì)35個(gè)國(guó)家實(shí)施了經(jīng)濟(jì)制裁，這些被制裁國(guó)的人口加總多達(dá)23億，占當(dāng)時(shí)世界總?cè)丝诘?2%。

德國(guó)科學(xué)與政治基金會(huì)學(xué)者彼得·魯?shù)婪虮硎?，全面?jīng)濟(jì)制裁懲罰的是大眾，現(xiàn)在已經(jīng)污名化，失去了合法性。把目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)“有罪”的個(gè)人和精英的定向制裁，成為規(guī)避伴隨全面制裁而產(chǎn)生的道德困境的替代選擇。

全世界42%的人口在美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁陰影下的時(shí)期，也正是美國(guó)挾冷戰(zhàn)勝利余威權(quán)力膨脹到頂峰的時(shí)期。美國(guó)在這一時(shí)期頻繁揮舞經(jīng)濟(jì)制裁大棒，一方面是因?yàn)闄?quán)力在國(guó)際上沒(méi)有了制衡，另一方面也與美國(guó)國(guó)內(nèi)體制有關(guān)。從國(guó)家戰(zhàn)略層面看，冷戰(zhàn)期間美國(guó)對(duì)外制裁有一個(gè)總的指導(dǎo)原則，那就是服務(wù)于冷戰(zhàn)。但后冷戰(zhàn)時(shí)代，美國(guó)的制裁行為至少在官方層面不再具有類(lèi)似的指導(dǎo)原則，這是美國(guó)對(duì)外制裁行為隨意化的一個(gè)重要原因。

從美國(guó)國(guó)內(nèi)體制層面看，與對(duì)外宣戰(zhàn)需要獲得國(guó)會(huì)授權(quán)不同，美國(guó)總統(tǒng)宣布對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁無(wú)須獲得國(guó)會(huì)授權(quán)。1917年的《敵國(guó)貿(mào)易法案》、1969年的《出口管理法案》、1977年的《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》以及9·11事件后通過(guò)的《愛(ài)國(guó)者法》等，都在法理上賦予了總統(tǒng)幾乎不受限制的對(duì)外制裁權(quán)力。與此同時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)也享有相當(dāng)大的對(duì)外制裁權(quán)力。與總統(tǒng)不同的是，國(guó)會(huì)的制裁更多地針對(duì)如違反人權(quán)、宗教迫害、政治迫害、核不擴(kuò)散等特定議題。也就是說(shuō)，美國(guó)國(guó)會(huì)可以根據(jù)自我設(shè)定的“標(biāo)準(zhǔn)”，以“按圖索驥”的方式框定制裁對(duì)象。而從歷史記錄看，美國(guó)國(guó)會(huì)發(fā)起的對(duì)外制裁數(shù)量絲毫不遜于美國(guó)總統(tǒng)。

一般來(lái)說(shuō)，對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁屬于國(guó)家行為，但美國(guó)的獨(dú)特之處在于，地方權(quán)力機(jī)構(gòu)也廣泛地參與到對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁行為中。美國(guó)地方政府從1980年代末開(kāi)始介入經(jīng)濟(jì)制裁問(wèn)題，在針對(duì)南非種族隔離政策的制裁行動(dòng)中，美國(guó)有23個(gè)州以及80個(gè)城市參與其中。紐約市在1997年甚至以宗教問(wèn)題為由把包括古巴、埃及、印尼、獨(dú)聯(lián)體國(guó)家等在內(nèi)的數(shù)十個(gè)國(guó)家列為制裁對(duì)象。

當(dāng)制裁實(shí)施國(guó)預(yù)期將與被制裁國(guó)頻繁發(fā)生沖突時(shí)，實(shí)施制裁的可能性更大；但另一方面，被制裁國(guó)對(duì)與制裁實(shí)施國(guó)之間沖突預(yù)期越高，做出妥協(xié)的可能性就越小。

美國(guó)對(duì)外制裁行為的另一個(gè)獨(dú)特之處是，把制裁對(duì)象擴(kuò)展到與被制裁對(duì)象相關(guān)的第三方，即所謂的“次級(jí)制裁”。美國(guó)的“次級(jí)制裁”頻頻引發(fā)美國(guó)與盟國(guó)之間的矛盾，被指責(zé)為行使“治外法權(quán)”?！按渭?jí)制裁”最具代表性的是1996年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的針對(duì)古巴的《赫爾姆斯-伯頓法案》，以及針對(duì)伊朗和利比亞的《伊朗-利比亞制裁法案》。這兩個(gè)法案的共同點(diǎn)是對(duì)向古巴、伊朗和利比亞某些領(lǐng)域進(jìn)行投資的第三方國(guó)家的公司實(shí)施制裁。當(dāng)時(shí)這兩個(gè)法案惹惱了美國(guó)的歐洲盟友，在時(shí)任歐盟貿(mào)易專(zhuān)員列昂·布里坦的力推下，歐盟還為此專(zhuān)門(mén)通過(guò)了法案，禁止歐洲的個(gè)人和公司遵守美國(guó)的這些法案，并為此還將美國(guó)告到了世貿(mào)組織。2003年布什政府時(shí)期，美國(guó)以向伊朗出口導(dǎo)彈相關(guān)技術(shù)為由制裁中國(guó)北方工業(yè)公司，也屬于“次級(jí)制裁”。

從對(duì)外制裁案例數(shù)量來(lái)看，美國(guó)在經(jīng)歷了布什政府時(shí)期的新一輪爆炸式增長(zhǎng)后，基本保持在原有水平上。奧巴馬政府時(shí)期，除了最近對(duì)俄羅斯的經(jīng)濟(jì)制裁，美國(guó)的對(duì)外制裁行為幾乎沒(méi)有增加，針對(duì)伊朗、敘利亞的制裁也只是在原有基礎(chǔ)上的加碼。值得關(guān)注的是，美國(guó)雖然頻繁使用經(jīng)濟(jì)制裁手段，但對(duì)經(jīng)濟(jì)制裁的目標(biāo)訴求事實(shí)上在不斷收縮。冷戰(zhàn)期間，美國(guó)多次對(duì)外制裁行為都承擔(dān)“政權(quán)更迭”的功能，這一點(diǎn)在對(duì)拉美左翼政權(quán)的制裁中表現(xiàn)得尤為明顯。冷戰(zhàn)結(jié)束后尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后，美國(guó)對(duì)外制裁的目標(biāo)更多地著眼于“政府行為改變”。2003年朝核危機(jī)爆發(fā)之初，布什政府曾公開(kāi)表示經(jīng)濟(jì)制裁的目的，就是要在朝鮮實(shí)現(xiàn)“政權(quán)更迭”，但很快將這一表述改為“政府行為改變”。

對(duì)俄制裁會(huì)否奏效

2014年5月6日，美國(guó)財(cái)政部助理部長(zhǎng)丹尼爾·格拉澤在國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)上表示，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁對(duì)俄羅斯已經(jīng)產(chǎn)生了影響。他還列出一系列數(shù)據(jù)，稱(chēng)俄股市下跌了13%、俄央行注入500億美元穩(wěn)定盧布、今年俄資本外流將多達(dá)1300億美元等。金融制裁被稱(chēng)為“聰明制裁”中的殺手锏，美國(guó)對(duì)俄祭出的正是這一招。但從經(jīng)濟(jì)制裁成功的歷史和邏輯來(lái)看，造成經(jīng)濟(jì)損失與制裁成功之間并不存在簡(jiǎn)單的線性關(guān)系。換句話說(shuō)，那些被美國(guó)圈定的制裁對(duì)象或公司遭遇利益受損，會(huì)否以及如何導(dǎo)致俄羅斯國(guó)家政策行為的改變，存在很大的不確定性；而即使俄羅斯最終做出妥協(xié)或讓步，也不能完全證明與美國(guó)的制裁行為直接相關(guān)。

彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所的一份報(bào)告顯示，在1945～1969年、1970～1989年、1990～2000年這3個(gè)時(shí)段，美國(guó)對(duì)外制裁的成功率分別是50%、31%和29%。也就是說(shuō)，雖然美國(guó)對(duì)外制裁的次數(shù)在增多，但制裁的效用卻在遞減。美國(guó)羅切斯特大學(xué)教授斯坦利·恩格爾曼解釋稱(chēng)，全球化強(qiáng)化了國(guó)際貿(mào)易聯(lián)系，這種聯(lián)系的增強(qiáng)，一方面使得經(jīng)濟(jì)制裁成為更具吸引力的外交手段，同時(shí)也增加了規(guī)避經(jīng)濟(jì)制裁的可能性，從而弱化經(jīng)濟(jì)制裁的效力。對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)，制裁效用降低的一個(gè)關(guān)鍵原因是，美國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)中相對(duì)地位在下降，美國(guó)及其盟友已經(jīng)失去了在全球商品和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域部分的影響力。更為關(guān)鍵的是，在后冷戰(zhàn)時(shí)代，美國(guó)針對(duì)大國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁案例中，還沒(méi)有最終迫使被制裁對(duì)象徹底妥協(xié)的先例。

美國(guó)塔夫斯大學(xué)政治學(xué)教授丹尼爾·德茨納，在研究經(jīng)濟(jì)制裁歷史的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)了“制裁悖論”現(xiàn)象。這一現(xiàn)象是指，針對(duì)對(duì)手的制裁要比針對(duì)盟友的制裁數(shù)量多，但針對(duì)盟友制裁的成功率要比針對(duì)對(duì)手的成功率高。此外，當(dāng)制裁實(shí)施國(guó)預(yù)期將與被制裁國(guó)頻繁發(fā)生沖突時(shí)，實(shí)施制裁的可能性更大；但另一方面，被制裁國(guó)對(duì)與制裁實(shí)施國(guó)之間沖突預(yù)期越高，做出妥協(xié)的可能性就越小。依此邏輯，俄羅斯至少在理論上不太可能向美國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁屈服。因?yàn)樽鳛楦?jìng)爭(zhēng)對(duì)手，俄羅斯的妥協(xié)可能會(huì)成為影響未來(lái)與美國(guó)較量的戰(zhàn)略負(fù)資產(chǎn)。當(dāng)然這并不意味著俄羅斯絕不會(huì)做出妥協(xié)。歷史地看，那些不危及國(guó)家領(lǐng)土、國(guó)家安全以及體制安全的制裁更有可能取得成功。從這個(gè)意義上說(shuō)，俄羅斯對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁做出妥協(xié)的外部條件，很可能是烏克蘭局勢(shì)的發(fā)展不逾越俄戰(zhàn)略安全認(rèn)知的底線。