淺析基層警務(wù)改革中的價(jià)值取向問題

郭鵬

【摘 要】公安工作是國家治理體系的重要方面，全面深化改革離不開基層警務(wù)的改革和創(chuàng)新。用正確的、符合國家發(fā)展改革要求的價(jià)值取向來指導(dǎo)大規(guī)模的創(chuàng)新性變革以適應(yīng)新時(shí)期的要求，將被動(dòng)式的警務(wù)工作轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)性的警務(wù)工作，把靜態(tài)式的工作模式轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)式的預(yù)警和完善是當(dāng)前乃至下一個(gè)時(shí)期的客觀要求。

【關(guān)鍵詞】警務(wù)改革；以人為本；大局；程序；效率

前 言

近期結(jié)束的黨的十八屆三中全會(huì)為進(jìn)一步深化改革提出了總構(gòu)想和新任務(wù)，提出政府自身改革和職能轉(zhuǎn)變是新一輪改革的重中之重。政府職能轉(zhuǎn)變的總目標(biāo)是完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。而作為國家治理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，國家治理能力的重要體現(xiàn)，公安隊(duì)伍自身建設(shè)關(guān)乎新一輪政府職能轉(zhuǎn)變的“質(zhì)”與“效”。

隨著改革開放進(jìn)一步深化，各地公安機(jī)關(guān)進(jìn)行了結(jié)合自身實(shí)際的各種改革探索，提出了職能劃分、警種分類、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員流動(dòng)等多方面的創(chuàng)新模式，但對(duì)改革所遵從的思想主線和價(jià)值核心卻有束之高閣之勢(shì)。價(jià)值解決的是為誰改、往哪改、怎么改的方向性問題，價(jià)值取向問題形不成共識(shí)、凝不成合力勢(shì)必影響具體措施的效果。因此，本文以基層為對(duì)象，圍繞警務(wù)改革的原則、愿景和途徑作簡(jiǎn)要分析，旨在對(duì)各地警務(wù)改革都要遵循的價(jià)值取向之共性問題探討一二，并未過多涉及操作層面，是為前言。

一、轉(zhuǎn)變工作理念，堅(jiān)持以人為本

（一）以群眾為本是公安工作核心要義

以人為本首先是以群眾為本。

群眾是公安工作的對(duì)象、目標(biāo)和歸宿，正如科學(xué)發(fā)展觀將以人為本作為核心，警務(wù)改革也應(yīng)圍繞“為了群眾”這條主線來推進(jìn)。對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，天天與百姓接觸、打交道的是基層，維護(hù)穩(wěn)定的第一道防線在基層，公安工作的成效更來自于基層。在轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的大背景下基層警務(wù)改革必須關(guān)注民生、體察民情、反映民意，從人民群眾最歡迎的事情做起，從人民群眾最不滿意的地方改起。

具體來說，群眾反映辦事不方便，就要出臺(tái)更多便民措施；群眾反映出警速度慢，就積極將動(dòng)態(tài)警務(wù)同信息設(shè)備更新?lián)Q代相結(jié)合；群眾反映見警率低，就大力推進(jìn)社區(qū)警務(wù)、警力下沉?？傊鶎泳瘎?wù)改革是為了群眾而改，提高公安機(jī)關(guān)打防管控水平和為民服務(wù)能力，滿足群眾對(duì)平安的基本需求，使改革的安全穩(wěn)定紅利真正為民所享。

（二）以民警為本是警隊(duì)建設(shè)堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

以人為本同樣也是以民警為本。

基層警務(wù)改革活動(dòng)中，民警是直接接觸群眾、執(zhí)行任務(wù)、維護(hù)社會(huì)治安的單獨(dú)實(shí)體?；鶎用窬诠ぷ髦胁粌H無私奉獻(xiàn)、積極拼搏，而且恪盡職守以警隊(duì)為家。民警的工作狀態(tài)關(guān)乎警務(wù)活動(dòng)的效果，警隊(duì)整體效能關(guān)乎公安事業(yè)的成敗。新時(shí)期的警務(wù)改革應(yīng)將民警作為新的關(guān)注點(diǎn)，從警務(wù)保障、休假療養(yǎng)制度等關(guān)系民警切身利益之處進(jìn)行創(chuàng)新改造。增量層面，著力于警員隊(duì)伍梯隊(duì)建設(shè)，增強(qiáng)后備力量，完善物質(zhì)保障；存量方面，以民警個(gè)人健康發(fā)展為核心，創(chuàng)新崗位輪換、帶薪休假機(jī)制，讓民警個(gè)體始終保持積極、活躍的狀態(tài)。操作中一方面要關(guān)心個(gè)體，了解思想動(dòng)態(tài)，構(gòu)建和諧、團(tuán)結(jié)的工作氛圍。領(lǐng)導(dǎo)同志主動(dòng)深入基層并掌握民警動(dòng)態(tài)，切實(shí)將警務(wù)指示和思想政治宣傳做深、做實(shí)、做透；另一方面更要解決實(shí)際問題，解決民警后顧之憂。結(jié)合單位實(shí)際財(cái)力、物力，做好更方面警務(wù)保障和生活保障，使民警個(gè)體感受組織關(guān)懷，工作盡心盡力；最后疏解負(fù)面情緒，凝聚正面能量。利用休閑活動(dòng)、健身設(shè)施等精神、物質(zhì)措施緩解壓力并豐富警隊(duì)文化生活。

（三）人性化管理師警務(wù)改革現(xiàn)實(shí)要求

將人性化管理引入警務(wù)改革具有以人為本的邏輯必然性。現(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為，管理不應(yīng)是生硬、僵化的。在管理活動(dòng)進(jìn)行中，強(qiáng)制性的規(guī)范活動(dòng)之外，還要考慮個(gè)人不同特點(diǎn)、特性，使個(gè)體在管理基本框架中實(shí)現(xiàn)自身要求與價(jià)值?！肮碴?duì)伍的人性化管理，是指在從嚴(yán)治警的前提下，按照以人為本的原則，不斷完善管理制度，建立行之有效的激勵(lì)機(jī)制，營造尊重人、激勵(lì)人、吸引人的良好氛圍，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)民警的工作積極性和主動(dòng)性，提高戰(zhàn)斗力和工作效率的一種管理模式?！?i公安隊(duì)伍層面，要充分考慮基層民警實(shí)際，發(fā)揮管理活動(dòng)最大效能凝聚共識(shí)、形成合力。通過延長(zhǎng)值班周期、調(diào)整工作布局、推進(jìn)崗位定期輪換等制度安排使民警得到充分休息，改善值班頻率高、工作強(qiáng)度大、體力透支嚴(yán)重的現(xiàn)狀；通過因崗選人、因材施教，將民警配置到最合適且最能發(fā)揮潛能的崗位，產(chǎn)生最大效能；通過建立公平公正的選人和用人機(jī)制，營造優(yōu)秀人才脫穎而出的良好環(huán)境，以使民警受重視、被認(rèn)可；社會(huì)層面，在制度規(guī)范范圍內(nèi)突出人性化管理舉措：1.接警、處警規(guī)范周到，強(qiáng)調(diào)服務(wù)意識(shí)。2.群眾來信、來訪加強(qiáng)重視，有不足就認(rèn)真整改，有誤解則耐心說明。3.案件辦理保障人權(quán)，尊重嫌疑人，營造和諧公安環(huán)境?？偰繕?biāo)即讓百姓在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義，在每一次接觸中都感受到人性關(guān)懷。

二、形成大局觀念，服從改革全局

（一）基層警務(wù)改革服從并服務(wù)于改革全局。更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性正是十八大以來深化改革的鮮明特色。改革涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、治安、法制等各個(gè)領(lǐng)域，有力證明新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體“下好改革一盤棋”的宏觀視野。作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障，公安工作應(yīng)扎實(shí)推進(jìn)，警務(wù)改革要突出創(chuàng)新的同時(shí)服從改革全局。服從改革全局有兩個(gè)內(nèi)涵：一是警務(wù)改革同改革全局協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、并行不悖。堅(jiān)實(shí)推進(jìn)警務(wù)改革，特別是基層警務(wù)改革是全面深化改革的客觀要求。應(yīng)摒棄固守小團(tuán)體、小部門、小集團(tuán)利益的狹隘觀念，杜絕上動(dòng)下不動(dòng)、頭動(dòng)身不動(dòng)的怪現(xiàn)象，做到警務(wù)改革自覺、主動(dòng)、積極，服從大局。二是警務(wù)改革應(yīng)以服務(wù)國家、貢獻(xiàn)社會(huì)為導(dǎo)向。所采取措施和方法不能超出更不能背離全面改革的大方向。換句話說警務(wù)改革應(yīng)以自身成效服務(wù)于改革全局，以自身實(shí)體化效益有力推動(dòng)全面改革結(jié)構(gòu)化效益。這里所說服務(wù)的核心在于提供安全的社會(huì)環(huán)境。

（二）基層警務(wù)改革落腳于社會(huì)安定。安全、穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的基礎(chǔ)價(jià)值，也是國家和人民的首要需求。沒有安穩(wěn)的發(fā)展背景，各領(lǐng)域的進(jìn)步創(chuàng)新都將成為無根之木、無源之水，并有功虧一簣之憂。公安工作創(chuàng)造安定社會(huì)環(huán)境，保障發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)；不斷發(fā)展的社會(huì)、持續(xù)增強(qiáng)的國力反過來為公安工作帶來雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)和政策支撐，確保社會(huì)環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化、和諧。這種良性循環(huán)就是公安事業(yè)為國家發(fā)展、全面深化改革作出的最大貢獻(xiàn)。因此，任何一條警務(wù)改革具體舉措都應(yīng)以社會(huì)安定為核心價(jià)值，落腳于化解矛盾、形成共識(shí)，使無數(shù)合力匯成社會(huì)持續(xù)安定、人民幸福和諧的良好愿景。

三、重視程序正義，突出競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)

（一）恪守法律規(guī)范，程序事實(shí)并重。將改革置于法律調(diào)節(jié)范圍內(nèi)本身就是一種觀念的進(jìn)步，這也應(yīng)成為警務(wù)改革的基本原則。警務(wù)改革的要求不能僅是不違憲、不違法、不違規(guī)，而應(yīng)將憲法理念、法律原則寓于改革行動(dòng)之中，用基層警務(wù)創(chuàng)新體現(xiàn)法制理念，弘揚(yáng)法制精神。“使人民群眾在每一次司法案件中都感受到公平正義”。同時(shí)法制也當(dāng)成為警務(wù)改革的一項(xiàng)價(jià)值，這種價(jià)值體現(xiàn)在對(duì)程序的尊重。以往民警辦案重事實(shí)而輕程序，認(rèn)為只要事實(shí)清楚并證據(jù)確鑿就能辦成鐵案，辦案規(guī)范只具有指導(dǎo)性。而事實(shí)上，違反了程序正當(dāng)性的正義并不是正義?，F(xiàn)代警務(wù)活動(dòng)在辦理刑事案件、打擊犯罪過程中要將事實(shí)正義同程序正義相結(jié)合，以事實(shí)印照程序規(guī)則，用程序保障事實(shí)有效。在過去警務(wù)活動(dòng)輕程序的背景下，對(duì)程序的重視和改革無疑將成為一個(gè)亮點(diǎn)。

長(zhǎng)期致力于警務(wù)程序保障的林中浩教授認(rèn)為“警務(wù)活動(dòng)中程序意義上的人權(quán)保障以保障嫌疑人和參與者的各種權(quán)利為核心，突出了與懲罰犯罪的對(duì)立性”。站在辦案民警的立場(chǎng)，這種觀點(diǎn)對(duì)于維護(hù)受害人利益、懲罰犯罪似有沖突。但對(duì)于司法公平正義整體而言卻是意義重大。程序正義包括“善良關(guān)注、同等對(duì)待、程序公正、無罪推定、不溯既往、罪刑法定、非法證據(jù)排除、非經(jīng)法律不受強(qiáng)制、公權(quán)力過錯(cuò)賠償” ii等程序性原則及制度。而這些制度及內(nèi)涵的精神貫穿警務(wù)活動(dòng)的始終。下一階段警務(wù)改革應(yīng)在以人為本理念指導(dǎo)下將程序正義最為重要價(jià)值，著力保護(hù)嫌疑人的各項(xiàng)訴訟權(quán)利，以個(gè)體基本權(quán)利的維護(hù)推進(jìn)更大范圍整體利益的保全，將人員保障和程序正義作為抓手，突出警務(wù)改革的法制化特點(diǎn)，使日常辦案體現(xiàn)警務(wù)活動(dòng)的程序價(jià)值。

（二）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，縮短指揮鏈條。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中效率價(jià)值的重要性不言而喻。公安機(jī)關(guān)對(duì)于效率的追求同樣迫切。提高基層公安機(jī)關(guān)和民警的工作效率，可以從激發(fā)組織內(nèi)部活力來入手，“大慶經(jīng)驗(yàn)”提供了良好范本。在改革之前大慶公安內(nèi)部各部門警力分配不均，各分局、派出所規(guī)模不一，主城各區(qū)治安條件差異的背景也導(dǎo)致民警工作量和工作內(nèi)容的不同。多種因素的不確定性造成了不同地區(qū)民警工作量和待遇之間的相對(duì)不平等，以致產(chǎn)生部分單位民警工作消極、懈怠的情況。針對(duì)這些情況大慶市局引入科學(xué)考評(píng)機(jī)制，在調(diào)整各分局結(jié)構(gòu)規(guī)模、下沉警力的背景下，使預(yù)設(shè)目標(biāo)同各單位面臨治安狀況相適應(yīng)，使考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)同人力資源配置相適應(yīng)。這就構(gòu)建起了相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)，在考評(píng)機(jī)制的激勵(lì)下，形成各分局、各所隊(duì)你追我趕、幫競(jìng)結(jié)合的良性循環(huán)，使活力充分涌流、能效充分發(fā)揮。這對(duì)于基層警務(wù)改革引入競(jìng)爭(zhēng)的啟示在于：第一，競(jìng)爭(zhēng)是提高公安隊(duì)伍能效的關(guān)鍵。要在內(nèi)部形成單位間競(jìng)爭(zhēng)、個(gè)人間競(jìng)爭(zhēng)的氛圍，使競(jìng)爭(zhēng)模式常態(tài)化、意識(shí)化；第二，競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)具有科學(xué)性?？茖W(xué)考評(píng)機(jī)制是競(jìng)爭(zhēng)提供正向激勵(lì)的基礎(chǔ)，構(gòu)造警種分類、任務(wù)目標(biāo)、客觀實(shí)際、最低標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)激勵(lì)等各環(huán)節(jié)客觀配置的評(píng)價(jià)機(jī)制才能使每個(gè)實(shí)體的行為和業(yè)績(jī)有了相互比較的可能，使競(jìng)爭(zhēng)具有公平性；第三，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制應(yīng)避免“平庸化”。各個(gè)有獎(jiǎng)勵(lì)、人人有好處不是引入競(jìng)爭(zhēng)的目的，相反這會(huì)減損競(jìng)爭(zhēng)制度的公共威信。區(qū)別化是基層警務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的應(yīng)有之義，簡(jiǎn)而言之就是保障基礎(chǔ)配備的同時(shí)鼓勵(lì)成績(jī)大則獎(jiǎng)勵(lì)重，業(yè)績(jī)微而獎(jiǎng)勵(lì)輕；第四，落實(shí)考評(píng)結(jié)果。將與競(jìng)爭(zhēng)考評(píng)機(jī)制所得結(jié)果相適應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)或懲處落實(shí)到實(shí)體，使競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)達(dá)到基層公安一線。切實(shí)起到提高活力，增進(jìn)能效的目標(biāo)。

提高公安隊(duì)伍基層效率的另一必要之舉在于縮短指揮鏈條。

公安機(jī)關(guān)區(qū)別于其他國家機(jī)關(guān)，是辦理刑事案件、維護(hù)社會(huì)治安、保衛(wèi)特定人員的戰(zhàn)斗實(shí)體，命令傳達(dá)的有效性和時(shí)效性大于一切。眾所周知目前我國公安指揮體系遵循著條塊結(jié)合、以塊為主的原則，實(shí)際工作中同級(jí)政府的意見和指示起到更大的作用。這就決定了基層公安機(jī)關(guān)在遇到突發(fā)事件或處理應(yīng)急問題時(shí)所接受指示的多“源”性。在現(xiàn)有指揮體系下，不改變“塊”的指揮和“線”的業(yè)務(wù)指導(dǎo)的范圍內(nèi)，縮短指揮鏈條成了當(dāng)務(wù)之急?，F(xiàn)代管理理論認(rèn)為，在系統(tǒng)中如果信息傳遞的兩端之間層級(jí)過多會(huì)造成信息傳遞的遲緩和信息本身的損耗，導(dǎo)致有效性和時(shí)效性降低?；鶎泳瘎?wù)改革應(yīng)突出基層公安的一線重要地位，賦予更多權(quán)力，一方面突發(fā)事件緊急響應(yīng)應(yīng)當(dāng)以基層公安單位負(fù)責(zé)人來進(jìn)行，處理后及時(shí)上報(bào)或備案；另一方面，對(duì)于時(shí)效性不是極強(qiáng)的事務(wù)也應(yīng)減少指揮信息傳遞層次，由上級(jí)部門負(fù)責(zé)人直接下達(dá)至基層單位和任務(wù)執(zhí)行人。此外，“越級(jí)請(qǐng)示”和“越級(jí)批示”也是探索重點(diǎn)。此前論述公安機(jī)關(guān)的特殊性質(zhì)決定了“越級(jí)”的必要性，基層警務(wù)改革應(yīng)逐漸探索出一條常規(guī)化指揮途徑之外的非常態(tài)化越級(jí)指揮補(bǔ)充制度。

所謂“價(jià)值”，就是客體所表現(xiàn)出的對(duì)于主體的有用性和積極意義。在全面深化改革的背景下，基層警務(wù)改革所要追求的“價(jià)值”——以人為本、大局、程序和效率——應(yīng)成為改革所遵循的無形線索，貫穿公安改革活動(dòng)的始終。價(jià)值取向也將為改革指明方向、規(guī)劃藍(lán)圖并凝聚合力，為進(jìn)一步深化改革打下認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。

注釋：

i 許建忠.以人性化管理激發(fā)公安隊(duì)伍的生機(jī)和活力[J].當(dāng)代廣西，2011（21）.

ii 林忠浩.論警務(wù)活動(dòng)中的人權(quán)保障 以哲學(xué)為視角的思考[J].吉林公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2007（2）.

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