關(guān)于深化紀(jì)檢監(jiān)察管理體制改革創(chuàng)新的思考

鄭鈞蔚

【摘 要】本文以成都市兩次關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察管理體制的改革研究為例，通過(guò)比較派出紀(jì)檢組和派出紀(jì)工委的機(jī)構(gòu)設(shè)置、履職情況和紀(jì)檢監(jiān)察職能發(fā)揮情況，分析兩次改革的優(yōu)劣，提出繼續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)察改革的幾點(diǎn)思考。

【關(guān)鍵詞】紀(jì)檢監(jiān)察；管理體制；創(chuàng)新

紀(jì)檢監(jiān)察管理體制的改革和完善，既是反腐倡廉建設(shè)的迫切需要，也是新形勢(shì)下全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重大舉措。近年來(lái)，我國(guó)反腐敗形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻，反腐敗任務(wù)越來(lái)越艱巨。在此形勢(shì)下，紀(jì)檢監(jiān)察管理體制改革既是實(shí)務(wù)部門(mén)探索的領(lǐng)域，也成為社會(huì)關(guān)注和學(xué)界研究的熱點(diǎn)。黨的十八大報(bào)告指出，要健全權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新。十八屆三中全會(huì)提出明確要求，“推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”。在近十多年來(lái)，成都市先后進(jìn)行了派出紀(jì)檢組和派出紀(jì)工委兩次探索實(shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為不斷深化紀(jì)檢監(jiān)察管理體制改革打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。本文正是就成都市兩次關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察管理體制的改革研究，通過(guò)比較派出紀(jì)檢組和派出紀(jì)工委的機(jī)構(gòu)設(shè)置、履職情況和紀(jì)檢監(jiān)察職能發(fā)揮情況，分析兩次改革的優(yōu)劣，提出繼續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)察改革的幾點(diǎn)思考。

一、2001年至2007年派駐紀(jì)檢組時(shí)期

在2001年至2007年，成都市進(jìn)行了派駐紀(jì)檢組探索實(shí)踐，取得了一定成效，但只是在重點(diǎn)部門(mén)（單位）派駐了紀(jì)檢組，覆蓋面小，紀(jì)檢監(jiān)察職能發(fā)揮不夠。

（一）基本情況。自2001年來(lái)，成都市根據(jù)中央紀(jì)委要求和省紀(jì)委的工作部署，開(kāi)始推行派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，實(shí)行由紀(jì)委監(jiān)察局和駐在部門(mén)黨組的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”管理模式，派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)受駐在部門(mén)黨組（黨委）領(lǐng)導(dǎo)；在干部日常工作考核方面，以駐在部門(mén)意見(jiàn)為主；紀(jì)檢組長(zhǎng)的所有關(guān)系都在所駐部門(mén)（單位）。在2001年至2007年，主要實(shí)現(xiàn)了對(duì)重點(diǎn)部門(mén)（單位）派駐紀(jì)檢組，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，比如黨委部門(mén)、人大和政協(xié)機(jī)關(guān)等都沒(méi)有派駐紀(jì)檢組。這期間，派駐紀(jì)檢組承擔(dān)了大量駐在部門(mén)的業(yè)務(wù)工作，紀(jì)檢組長(zhǎng)作為班子成員，在分工時(shí)承擔(dān)了諸如辦公室、財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，影響了紀(jì)檢監(jiān)察職能的發(fā)揮。調(diào)研中，有的同志甚至直言那是“不務(wù)正業(yè)”、“種了別人的田荒了自己的地”。

（二）存在的問(wèn)題及原因。2001年至2007年的改革，存在的主要問(wèn)題是：一是監(jiān)督獨(dú)立性不強(qiáng)。派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)由于受紀(jì)委監(jiān)察局和部門(mén)（單位）黨組的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，且以后者領(lǐng)導(dǎo)為主，使得監(jiān)督者受制于被監(jiān)督者。派駐機(jī)構(gòu)干部在履行職責(zé)時(shí)，“既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員”，實(shí)質(zhì)是一種同體監(jiān)督，對(duì)駐在部門(mén)存在的問(wèn)題“看得見(jiàn)”、“不敢管”、“不愿管”，無(wú)法充分履行監(jiān)督職能。二是監(jiān)督不深入。因紀(jì)檢組長(zhǎng)的人事、工資、后勤保障和日常考核都在部門(mén)（單位），會(huì)不自覺(jué)地從部門(mén)利益或個(gè)人得失出發(fā)，導(dǎo)致監(jiān)督不能深入，“蜻蜓點(diǎn)水”。三是力量分散。由于對(duì)派駐紀(jì)檢組的統(tǒng)一管理的制度和工作機(jī)制不完善，使得派駐的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)顯得分散，辦案力量得不到有效整合。

二、2007年至2013年派出紀(jì)工委時(shí)期

2007年至2013年，成都改過(guò)得派出紀(jì)檢組為派出紀(jì)工委，對(duì)派出紀(jì)檢組織進(jìn)行了劃片區(qū)管理，有效整合了紀(jì)檢監(jiān)察力量，但是依然面臨監(jiān)督不深入，缺位的不足。

（一）片區(qū)紀(jì)工委的設(shè)立及工作概況。針對(duì)在2001年到2007年改革中，派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)存在監(jiān)督獨(dú)立性不強(qiáng)、力量分散、缺乏內(nèi)在動(dòng)力等問(wèn)題，成都市新都區(qū)在實(shí)踐中探索以“分片歸口設(shè)置、垂直領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理”為核心內(nèi)容的管理體制改革試點(diǎn)探索，取得了初步成效。2007年9月，成都市在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上啟動(dòng)了紀(jì)檢監(jiān)察管理體制改革。改革以“整體規(guī)劃、分步實(shí)施、分類(lèi)指導(dǎo)”為原則，以“改革管理體制，改變監(jiān)督方式，強(qiáng)化監(jiān)督職能，突出監(jiān)督重點(diǎn)，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效”為目標(biāo)，以“統(tǒng)一管理、分片監(jiān)督”的分片派駐模式，先后設(shè)立了7個(gè)派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局，每個(gè)派出紀(jì)工委、監(jiān)察局負(fù)責(zé)聯(lián)系12—15個(gè)市級(jí)部門(mén)，內(nèi)設(shè)有“綜合預(yù)防處”和“監(jiān)督檢查處”，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促、檢查黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。片區(qū)紀(jì)工委受市紀(jì)委、市監(jiān)察局直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，行使紀(jì)檢和監(jiān)察職能。這次改革意在解決派駐機(jī)構(gòu)與部門(mén)的依附關(guān)系，一定程度上實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督的獨(dú)立性、中立性、專(zhuān)業(yè)性和超脫性。從2007年9月市紀(jì)委、監(jiān)察局第一紀(jì)工委、監(jiān)察分局成立到2010年2月最后一個(gè)區(qū)（市）縣—金牛區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局掛牌，歷時(shí)兩年半、分“三步走”完成了管理體制改革的各項(xiàng)基本任務(wù)。

（二）存在的主要問(wèn)題及原因。成都市在派出片區(qū)紀(jì)工委實(shí)踐過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了對(duì)派出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理，但是從運(yùn)行效果看，主要問(wèn)題是“發(fā)現(xiàn)不了，也監(jiān)督不了”，具體表現(xiàn)在以下幾方面：一是工作關(guān)系不夠順暢。派出機(jī)構(gòu)的角色定位、權(quán)責(zé)劃分、與紀(jì)委監(jiān)察局、聯(lián)系部門(mén)、紀(jì)委職能室的關(guān)系等都存在理不清、說(shuō)不明的問(wèn)題。二是駐在部門(mén)認(rèn)識(shí)不到位。在紀(jì)工委與所聯(lián)系的單位（部門(mén)）的關(guān)系上，存在所聯(lián)系單位（部門(mén)）領(lǐng)導(dǎo)對(duì)改革認(rèn)識(shí)不夠到位，在支持、配合紀(jì)工委的工作上顯得不夠有力，甚至存在某種抵觸應(yīng)付的情況。這樣使得紀(jì)工委難以深度融入部門(mén)工作，對(duì)聯(lián)系部門(mén)的知情權(quán)少、參與權(quán)小，難以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。三是職權(quán)職責(zé)不夠明晰。由于派出機(jī)構(gòu)缺少主動(dòng)參與聯(lián)系部門(mén)“三重一大”問(wèn)題的研究，有時(shí)可能僅局限于“三重一大”或參加會(huì)議的層面上。無(wú)法也不可能做到對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的全程參與、全程監(jiān)督。監(jiān)督錯(cuò)位、監(jiān)督缺位和監(jiān)督工作不到位等問(wèn)題都不同程度地存在。

三、兩次改革對(duì)深化紀(jì)檢監(jiān)察管理體制改革的啟示

成都市關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察管理體制改革的兩次探索實(shí)踐，取得了一定的成效，也為繼續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)察管理體制改革奠定了積累寶貴了經(jīng)驗(yàn)。

（一）深化紀(jì)檢監(jiān)察管理體制改革，必須強(qiáng)化派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)向紀(jì)委監(jiān)察局負(fù)責(zé)。派出紀(jì)工委改革后，從干部管理體制看，實(shí)現(xiàn)了派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)受紀(jì)委監(jiān)察局和部門(mén)黨組的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”向由市紀(jì)委監(jiān)察局直接領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變。市紀(jì)委監(jiān)察局對(duì)派駐機(jī)構(gòu)干部實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用，特別是派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局的工作經(jīng)費(fèi)、干部人事、組織關(guān)系以及教育培訓(xùn)、年度考核獎(jiǎng)懲等全部納入紀(jì)委、監(jiān)察局機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一管理，徹底斬?cái)嗖块T(mén)利益的“臍帶”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體和責(zé)任主體完全分離，提高派駐機(jī)構(gòu)工作獨(dú)立性，增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)威性。

（二）深化紀(jì)檢監(jiān)察管理體改革，必須理順派出機(jī)關(guān)與派駐機(jī)構(gòu)、派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門(mén)的工作關(guān)系。在派駐紀(jì)檢組時(shí)期，因派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)都不同程度分擔(dān)了駐在部門(mén)的業(yè)務(wù)工作，使得派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)干部整日事務(wù)纏身，忙于應(yīng)付，成了名符其實(shí)的“消防隊(duì)長(zhǎng)”，難以集中精力抓監(jiān)督工作。這種既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”的角色，使監(jiān)督者在“權(quán)力博弈”中陷入尷尬境地，沒(méi)能正確處理好分擔(dān)部門(mén)（單位）業(yè)務(wù)和本職工作的關(guān)系。此外，派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)受派出機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，理應(yīng)對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。因此，理順派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作關(guān)系，是進(jìn)一步強(qiáng)化全面履職的重點(diǎn)。

（三）深化紀(jì)檢監(jiān)察管理體制改革，必須強(qiáng)化機(jī)制創(chuàng)新。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)管理體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各個(gè)方面統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變思想觀念，改變工作方式，相互支持配合，形成工作合力，共同努力推進(jìn)。一是深化干部管理制度。兩次改革的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，抓好紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍建設(shè)，是提升紀(jì)檢監(jiān)察工作水平的前提，必須探索建立健全干部管理制度，創(chuàng)新教育培訓(xùn)方式，強(qiáng)化對(duì)干部的考核激勵(lì)，加強(qiáng)干部交流力度等。二是創(chuàng)新工作機(jī)制。在正確處理好紀(jì)委、監(jiān)察局與派駐機(jī)構(gòu)關(guān)系的同時(shí)，要進(jìn)一步探索新體制下的工作運(yùn)行機(jī)制、工作協(xié)調(diào)機(jī)制和工作保障機(jī)制，搞好工作銜接，整合力量，不斷提升對(duì)派出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的科學(xué)化管理水平。