基層政府在政策落實(shí)過(guò)程中的“雙向共謀”現(xiàn)象

武強(qiáng)

【摘 要】本文通過(guò)對(duì)政府制定的一項(xiàng)養(yǎng)老政策在執(zhí)行中，政策制定部門(mén)、政策落實(shí)部門(mén)、政策對(duì)象三個(gè)利益主體相互博弈的過(guò)程及所形成的實(shí)際效果進(jìn)行分析，描述了基層政府在落實(shí)政策時(shí)，以不出事為底線原則分別與政策制定部門(mén)與政策對(duì)象形成看似矛盾而又使三方都可接受的兩個(gè)利益共同體，以獲得形式績(jī)效的一種“雙向共謀”現(xiàn)象。

【關(guān)鍵詞】政策落實(shí)；博弈；雙向共謀

1、問(wèn)題的提出

政府制定的政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)理想目標(biāo)的過(guò)程并不是一個(gè)直線的過(guò)程，它的落實(shí)需要在政策制定部門(mén)、政策落實(shí)部門(mén)、政策對(duì)象等相關(guān)利益主體持續(xù)博弈過(guò)程中形成。劉世定、孫立平等人組成的“制度與結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組提出了“變通”的概念。丁煌則提出政策執(zhí)行本質(zhì)上是相關(guān)政策主體之間基于利益得失的考慮進(jìn)行的一種利益博弈的過(guò)程。還有一些學(xué)者們對(duì)于政策執(zhí)行的問(wèn)題、影響因素等進(jìn)行了探討。不過(guò)，這些研究學(xué)理分析較多，實(shí)證分析偏少，而且分析的大多是中央一級(jí)的重要公共政策，缺乏對(duì)一些具體的小的案例的關(guān)注。

本文以北京市一個(gè)具體的居家養(yǎng)老服務(wù)券政策為案例，通過(guò)對(duì)政策制定部門(mén)工作人員、政策落實(shí)部門(mén)工作人員、政策對(duì)象（即老年人）的深度訪談以及對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)資料的整理，描述了該項(xiàng)政策實(shí)施的整個(gè)過(guò)程中各利益主體的博弈過(guò)程及政策實(shí)施目標(biāo)績(jī)效的情況。

2、案例基本情況

2008年10月，北京市在包括海淀區(qū)在內(nèi)的10個(gè)區(qū)縣開(kāi)始試點(diǎn)開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)工作，經(jīng)過(guò)1年多的探索，2010年1月起，此項(xiàng)政策在全市推廣并執(zhí)行至今。其核心內(nèi)容有兩個(gè)：一是為符合條件的老年人發(fā)放居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，二是發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。在幾年的實(shí)踐過(guò)程中，該政策經(jīng)歷了多次調(diào)整變化，目前在政策制定部門(mén)看來(lái)此項(xiàng)政策得到了較好落實(shí)。但從實(shí)際執(zhí)行效果來(lái)講卻出現(xiàn)了老年人認(rèn)可程度低，政策目標(biāo)偏離的情況。

3、三個(gè)利益主體的博弈過(guò)程

3.1、政策制定部門(mén)“上壓”與“下怨”之間的行為底線——保證形式績(jī)效。這里的政策制定部門(mén)主要是指北京市一級(jí)的主管部門(mén)。在正式政策出臺(tái)后，該部門(mén)就面臨了很大的壓力，用負(fù)責(zé)人的話說(shuō)就是“電話都打爆了”、“沒(méi)睡過(guò)一個(gè)整覺(jué)”。最大的矛盾在于很多老年人對(duì)政策不認(rèn)可，要求直接發(fā)放現(xiàn)金或者放開(kāi)購(gòu)物，并通過(guò)人大建議、信訪等方式表達(dá)自己的意愿，而這一要求在政策層面始終未在得到滿足。政策制定部門(mén)會(huì)在這一問(wèn)題上如此堅(jiān)持的原因是“如果改成發(fā)錢(qián)或者購(gòu)物，那還怎么發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，這個(gè)政策就沒(méi)有意義了。”可以看到，政策制定部門(mén)的底線便是保證“形式績(jī)效”。

3.2、政策落實(shí)部門(mén)在“上壓”與“下怨”之間的行為底線——保證不出事。這里的基層政府部門(mén)主要是指區(qū)、縣和街道、鎮(zhèn)一級(jí)的政策具體落實(shí)部門(mén)?；鶎诱ぷ魅藛T在執(zhí)行這一政策時(shí)也面臨著上級(jí)部門(mén)要求與老年人不滿的雙重壓力。如果嚴(yán)格按照政策落實(shí)老年人不滿意，如果按照老年人意愿發(fā)錢(qián)或者放開(kāi)購(gòu)物上級(jí)主管部門(mén)又不同意。在這一矛盾中，基層政府選擇了“形式上”一定要嚴(yán)格執(zhí)行政策，而實(shí)際操作過(guò)程中則盡量向老年人要求靠攏。在需要給上級(jí)提交的各種報(bào)表和匯報(bào)中，服務(wù)項(xiàng)目所列的內(nèi)容均在文件規(guī)定的范圍以內(nèi)。而在實(shí)際操作過(guò)程中，大多數(shù)社區(qū)周邊的小賣店、菜站等小型購(gòu)物場(chǎng)所也都可以使用服務(wù)券，但這些商家卻沒(méi)有出現(xiàn)在基層服務(wù)商目錄和統(tǒng)計(jì)報(bào)表中。而選擇小商店而不選擇大型超市、商場(chǎng)的原因則是這樣做影響面太大，上級(jí)政府和媒體很容易就知道了，無(wú)法交代?？梢钥吹?，政策制定部門(mén)的底線便是保證“不出事”。

3.3、老年人從強(qiáng)烈反抗到逐步妥協(xié)——理性選擇。這項(xiàng)政策的對(duì)象無(wú)疑是老年人，而在政策的不斷變化過(guò)程中老年人起到了怎樣的作用，又是如何從強(qiáng)烈反對(duì)走向逐步妥協(xié)的。在政策出臺(tái)初期，老年人對(duì)政策的質(zhì)疑很大，有很多老年人都通過(guò)電話、信訪、向人大代表反映等方式向政府表達(dá)著強(qiáng)烈的不滿，要求以現(xiàn)金的形式發(fā)放補(bǔ)貼。對(duì)于政府宣傳的發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的理念，老年人并不認(rèn)可。在老年人的不斷施壓下，基層政府在實(shí)際操作層面做出了相應(yīng)的調(diào)整，雖然還沒(méi)有完全滿足老年人的意愿，但還是在很大程度上降低了基層的壓力。

4、討論

4.1、政策理想目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。這項(xiàng)政策出臺(tái)的理想目標(biāo)有兩個(gè)：一是通過(guò)補(bǔ)貼解決部分老年人的生活照料服務(wù)問(wèn)題；二是通過(guò)補(bǔ)貼政策的刺激，激發(fā)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。而實(shí)際執(zhí)行情況是：服務(wù)補(bǔ)貼由于老年人的強(qiáng)烈反對(duì)通過(guò)基層政府的變通成為了生活補(bǔ)貼，并未達(dá)到激發(fā)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的目的，且由于補(bǔ)貼金額太少對(duì)于提高老年人生活質(zhì)量也不能發(fā)揮多大作用?？梢哉f(shuō)政策的實(shí)際執(zhí)行情況已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了政策的理想目標(biāo)。

4.2、不同層級(jí)政府的底線原則。作為制定政策一級(jí)的政府主管部門(mén)在面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、人大代表等上方壓力與基層政府和老年人等下方壓力時(shí)，不斷調(diào)整著政策的具體條款，甚至在面對(duì)有可能影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的要求時(shí)也可以妥協(xié)。對(duì)于基層政府在實(shí)際操作過(guò)程中不嚴(yán)格執(zhí)行政策的情況，政策制定一級(jí)政府也都知情，但只要不太出格沒(méi)被媒體曝光，就不會(huì)深究。但無(wú)論在面對(duì)上方或下方多大的壓力時(shí)，老年人一直堅(jiān)持的發(fā)放現(xiàn)金的要求一直沒(méi)有得到政策制定部門(mén)的同意?？梢钥闯?，政策制定部門(mén)在面對(duì)困難與壓力時(shí)始終堅(jiān)持的一個(gè)底線是至少讓政策在形式上的有意義。而基層政府在落實(shí)這項(xiàng)政策時(shí)則是采取了形式上維護(hù)政策權(quán)威，實(shí)際上則是通過(guò)在一定限度內(nèi)違反政策以緩解老年人的不滿。而這個(gè)限度的底線就是不出事，對(duì)上級(jí)不能被曝光，不能讓上級(jí)政府不得不管，對(duì)老年人也要盡量滿足他們的要求，不能讓他們告狀。

5、結(jié)論

本文所討論的是一個(gè)不完全符合實(shí)際情況的政策，在面對(duì)自上而下和自下而上的雙重壓力時(shí)，政策制定部門(mén)、基層政府分別以形式有意義和不出事為底線的行為邏輯最終導(dǎo)致政策實(shí)際執(zhí)行效果偏離政策理想目標(biāo)的情況。從這個(gè)案例中我們可以看到在基層政府（即政策落實(shí)部門(mén)）層面存在著一個(gè)“雙向共謀”的現(xiàn)象，其與政策制定部門(mén)形成了一個(gè)維護(hù)政策形式績(jī)效的共謀團(tuán)體，而其與老年人（即政策對(duì)象）形成了一個(gè)通過(guò)違反政策使老年人獲得更多利益的共謀團(tuán)體。而基層政府這種“雙向共謀”的行為更多的是一種權(quán)宜行為，很難以積極或消極定義，更像是一種中性行為。這種“雙向共謀”的行為是基層政府在落實(shí)一項(xiàng)不合理的政策時(shí)，以不出事為底線原則分別與政策制定部門(mén)與政策對(duì)象形成看似矛盾而又可以使三方都可接受的兩個(gè)利益共同體，以獲得形式績(jī)效的一種權(quán)宜行為。

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