淺析基層政府依法行政制約因素與對(duì)策分析

曹淞茹

【摘 要】依法行政受社會(huì)環(huán)境的影響和制約，新時(shí)期社會(huì)主義民主法治背景下，重慶依法行政的局面能否形成，健全行政法律規(guī)范是前提，建立監(jiān)督制約機(jī)制是保障，而是否具備依法行政的環(huán)境則是基礎(chǔ)。本文在對(duì)依法行政環(huán)境的基礎(chǔ)理論闡釋的基礎(chǔ)上，分析重慶基層政府依法行政現(xiàn)狀，進(jìn)而找到推進(jìn)重慶基層政府依法行政的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】依法行政；依法行政環(huán)境；行政法治

黨的十八大報(bào)告提出要“全面推進(jìn)依法治國”，并強(qiáng)調(diào)，“法治是治國理政的基本方式?！彪S著法制意識(shí)日益深入人心，人民群眾對(duì)基層政府的依法行政水平也提出了更高要求，基層政府是依法行政還是任意行事，已成為考驗(yàn)其執(zhí)政能力的試金石和衡量政府素質(zhì)高低的分水嶺。

在我國，對(duì)制約政府依法行政相關(guān)因素的分析也就是對(duì)行政法治化環(huán)境的分析，依法行政受社會(huì)環(huán)境的影響和制約，應(yīng)適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的現(xiàn)狀和發(fā)展水平，順應(yīng)社會(huì)環(huán)境的發(fā)展方向。新時(shí)期社會(huì)主義民主法治背景下，依法行政的局面能否形成，健全行政法律規(guī)范是前提，建立監(jiān)督制約機(jī)制是保障，而是否具備依法行政的環(huán)境的則是基礎(chǔ)。

一、依法行政環(huán)境的涵義

具體而言，依法行政的環(huán)境，就是指影響和制約政府公職人員依法行政的各種社會(huì)因素，這些社會(huì)因素決定著政府是否能依法行政以及能否保障政府公務(wù)人員依法行政的進(jìn)程?？偟膩碚f，依法行政即是圍繞著政府的依法行政，解決的問題是政府部門在行政執(zhí)行中是否能在法律框架下做到依法行政。

依法行政環(huán)境，也就是行政法制化的環(huán)境。依法行政的實(shí)現(xiàn)程度不僅取決于行政法的完備與健全，還在很大程度上取決于行政法制化環(huán)境。行政法治化環(huán)境是指由于社會(huì)各種相關(guān)因素組成能夠影響行政社會(huì)化水平的因素。行政法治化環(huán)境涉及到行政立法、行政執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督、以及公民和官員素質(zhì)。同時(shí)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治體制、文化傳統(tǒng)緊密相連。

二、依法行政環(huán)境的內(nèi)容及其分類

（一）依法行政的政治環(huán)境

依法行政的政治環(huán)境，是指影響政府依法行政的政治體制、政治制度、民主機(jī)制及其運(yùn)做。中國共產(chǎn)黨作為中華人民共和國的唯一的執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)人民并倡導(dǎo)依法治國，依法行政；國家的一切權(quán)力屬于人民，來源于人民，人民通過各級(jí)人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力，國家行政機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，受各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督；公民享有廣泛的權(quán)力和自由，人權(quán)得到國家的充分保障。在政治上以民主為基本依法行政這一我國的基本政治制度，為政府依法行政提供了良好的政治大環(huán)境。但目前，黨政關(guān)系尚未徹底理順，憲政體制的欠缺，民主機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制不完善，在一定程度上制約依法行政的進(jìn)程。緊跟時(shí)代，堅(jiān)定走依法治國的道路，改革政治體制中阻礙政府依法行政的因素，為依法行政營造良好的政治氣氛，是實(shí)現(xiàn)法治和依法行政的重要前提。

（二）依法行政的法律環(huán)境

依法行政的法律環(huán)境是指現(xiàn)行法律規(guī)范的制定、內(nèi)容及其對(duì)政府依法行政的影響。我國行政法是以1987年十一屆三中全會(huì)為契機(jī)，隨著改革開放逐漸深入，迫切要求加強(qiáng)行政法制建設(shè)。1979年頒布包括《地方人民政府組織法》在內(nèi)的7部法律，1982年制定了《國務(wù)院組織法》，確立了職權(quán)法定的觀念。1982年憲法貫徹了民主和法治原則，規(guī)定一切國家機(jī)關(guān)，包括國家行政機(jī)關(guān)都必須在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，任何組織或個(gè)人都沒有超越憲法和法律的特權(quán)。1989年《行政訴訟法》的制定對(duì)促使行政機(jī)關(guān)依法行政開啟了新的一頁。行政訴訟法是第一次確立了具體的行政行為合法與違法的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政的自覺性。而1996年《行政處罰法》的頒布，則是依法行政發(fā)展史上另一個(gè)具有里程碑的事件。行政處罰法是對(duì)行政機(jī)關(guān)行使處罰權(quán)的主體，職權(quán)范圍，程序所做的集體要求。因此，行政處罰法也被認(rèn)為是中國現(xiàn)代法治的重要標(biāo)志之一。1999年《行政復(fù)議法》和2000年《立法法》的頒布實(shí)施，則是將依法行政的法律規(guī)范從具體行政行為延伸到了抽象行政行為。由此可見，我國依法行政發(fā)展從建立行政訴訟制度，監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政開始，到規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，使中國逐步走上行政法治的道路。

（三）依法行政的內(nèi)部環(huán)境

行政機(jī)關(guān)是依法行政的載體，職權(quán)法定是依法行政的前提。明確行政機(jī)關(guān)的行政主體地位，科學(xué)設(shè)定和合理劃分行政機(jī)關(guān)職能部門的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范行政主體權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制和規(guī)劃，這是確保行政主體依法行政的內(nèi)部環(huán)境和基本條件。隨著改革開放進(jìn)程的不斷深化，進(jìn)一步解放思想加快政府職能轉(zhuǎn)變，將政府職能轉(zhuǎn)到市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)上來，使政府轉(zhuǎn)向真正的服務(wù)型政府，陽光政府，誠信政府，責(zé)任政府。行政組織以服務(wù)者的姿態(tài)出現(xiàn)逐步建立起以服務(wù)為導(dǎo)向型的行政環(huán)境要，維護(hù)最廣大人民的根本利益。在行政組織制度三，通過行政管理體制的改革，健全了行政組織系統(tǒng)，使之基本符合了法治政府的組織要件。第一，以轉(zhuǎn)變職能為重點(diǎn)，進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，建立起高效、靈活的服務(wù)型政府，明確行政機(jī)關(guān)的主要任務(wù)。第二，健全行政組織立法，合理劃分職責(zé)權(quán)限，確立行政機(jī)關(guān)的行政主體資格。第三，完善行政執(zhí)法程序，建立執(zhí)法責(zé)任制，為依法行政創(chuàng)造條件。

三、基層政府依法行政的制約因素

（一）思想認(rèn)識(shí)的誤區(qū)造成違法行政屢屢發(fā)生

從基層干部層面而言，依法行政的觀念還不是很強(qiáng)。據(jù)重慶市的一份問卷調(diào)查顯示，有44.61%和43.85%的被調(diào)查者認(rèn)為公務(wù)員的法律素質(zhì)一般或較差，認(rèn)為較好的只占6.92%，還有4.62%的被調(diào)查者認(rèn)為很差。從總體來說，認(rèn)為之所以行政執(zhí)法長期存在許多突出問題的首要原因是公務(wù)員素質(zhì)差。從基層普通干部層面，個(gè)別農(nóng)村基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍然缺乏依法行政意識(shí)，不習(xí)慣依法行政，行政命令、個(gè)人意志在部分農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作中仍然存在。據(jù)中組部黨建所調(diào)研室調(diào)查，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法律知識(shí)學(xué)習(xí)不夠，對(duì)法律基本常識(shí)的掌握較差，有1.6%的干部不知道地方人大與地方政府的關(guān)系；有17.5%的基層干部認(rèn)為地方各級(jí)政府是地方各級(jí)黨委的執(zhí)行機(jī)關(guān)；有25%的干部認(rèn)為地方各級(jí)政府就是地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)。從基層政府層面而言，個(gè)別基層政府的行政工作違背行政法的基本原則。一是違背行政公開原則。行政公開是基層政府推進(jìn)依法行政的重要環(huán)節(jié)，但有的基層政府將行政公開與群眾利益保護(hù)相對(duì)立，認(rèn)為“讓老百姓知道的東西多只能添亂”，因此不愿也不敢將“信息”公開。二是違背行政合法性原則。有的基層政府存在重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕法律規(guī)范的思想，不能很好地處理法治環(huán)境與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的關(guān)系，當(dāng)出臺(tái)的一些旨在“優(yōu)化”投資環(huán)境的政策、規(guī)章與法律法規(guī)相沖突時(shí)，往往是投資環(huán)境優(yōu)先，法律法規(guī)站邊。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變不到位造成依法行政能力不高

依法行政能力是指運(yùn)用法律手段解決實(shí)際問題的能力和效果。由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，一些農(nóng)村基層政府仍深陷“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”的困境。“全能政府”的角色定位使農(nóng)村基層政府陷入“欲管無權(quán)，不管又失職”的兩難境地。在這兩難境地中，一些農(nóng)村基層干部繼續(xù)沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理方式和工作方法?；鶎诱男姓芾泶蠖酁榻?jīng)驗(yàn)型，其職能模式突出表現(xiàn)為政治行政和管理行政兩種。前者主要強(qiáng)調(diào)的是政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力與行政職位相聯(lián)系，與行政人員的個(gè)人素質(zhì)相剝離，行政權(quán)力的大小與職務(wù)高低成正比。后者強(qiáng)調(diào)的是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，較之于政治行政模式是一大進(jìn)步，它根據(jù)管理的需要將行政權(quán)力與職位，公務(wù)員、行政行為結(jié)合在一起，權(quán)力的限度和深度也較為明確，在發(fā)展過程中逐漸完善對(duì)權(quán)力的規(guī)制，但在制度安排上忽略了基礎(chǔ)行政人員主觀能動(dòng)性的發(fā)揮和內(nèi)在制約的作用。以上兩種模式都很容易將行政引向以國家或社會(huì)的代表者的身份而自居，邏輯地將行政定位于統(tǒng)治者和管理者的行為，從而擁有對(duì)一切事務(wù)的支配權(quán)。

（三）不成熟的法治環(huán)境造成依法行政難

法治環(huán)境是直接或間接地影響或作用于依法行政的環(huán)境因素，包括依法行政的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、守法環(huán)境、體制環(huán)境等。法治環(huán)境決定了重慶依法行政的難易程度和最終落實(shí)程度，直接關(guān)系國家以及重慶地區(qū)法律法規(guī)的正確實(shí)施。不成熟的法治環(huán)境使依法管理的難度越來越大，依法行政困難重重。農(nóng)村普遍存在的村級(jí)債務(wù)問題制約了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)的發(fā)展，加劇資源控制引發(fā)的利益沖突，嚴(yán)重削弱農(nóng)村基層政權(quán)組織的合法性基礎(chǔ)。長期以來傳統(tǒng)文化對(duì)我國農(nóng)村影響至深，傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)人治，忽視法治，崇尚權(quán)力，漠視權(quán)利，大量的法律法規(guī)被農(nóng)村的“宗法”、“村規(guī)民約”所代替，眾多的糾紛以合情、合理而不合法的方式解決。農(nóng)民民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)與法制觀念、行為方式的脫節(jié)，使群眾往往不顧客觀實(shí)際，為追求個(gè)人、集體的經(jīng)濟(jì)利益，不通過合法的途經(jīng)主張權(quán)利和參與民主管理，而是錯(cuò)誤認(rèn)為“法不責(zé)眾”，采取越級(jí)上訪、集體上訪、重復(fù)上訪等方式制造社會(huì)影響，向各級(jí)政府部門施壓，造成一些地方出現(xiàn)“群眾上訪，政府買單”的不良局面。

（四）利益沖突導(dǎo)致基層政府依法行政動(dòng)力受阻

基層政府在行政中，一般要充當(dāng)以下不同的利益角色：一是作為上級(jí)和中央政府的一級(jí)行政管理機(jī)關(guān)，對(duì)該地區(qū)實(shí)施行政管理，確保國家的法律法令在該地區(qū)得以順利執(zhí)行，促進(jìn)該地區(qū)的公共秩序保持良性狀態(tài)，這里，基層政府代表的是國家利益。二是以該地區(qū)公眾的委托——代理人身份，管理轄區(qū)的公共事務(wù)，為社會(huì)公眾提供行政服務(wù)，維護(hù)和謀求轄區(qū)公共利益的實(shí)現(xiàn)。這里，基層政府作為社會(huì)公眾的代表機(jī)關(guān)，代表的是轄區(qū)公眾的利益。另外，基層政府作為一個(gè)單位，又代表著單位的小集團(tuán)利益，其行政管理人員作為自然人，還代表其私人利益。這四種利益在本質(zhì)上應(yīng)該是一致的，但當(dāng)它們發(fā)生沖突的時(shí)候，常常是犧牲公眾利益來維護(hù)國家利益，而兩者均容易受小集團(tuán)利益和私人利益的侵害。當(dāng)利益資源稀缺時(shí)，私人利益還會(huì)損害小集團(tuán)利益，領(lǐng)導(dǎo)職私人利益還會(huì)損害非領(lǐng)導(dǎo)職私人利益。這其中，社會(huì)公眾利益最容易受到盤剝，領(lǐng)導(dǎo)職私人利益最容易獲得膨脹。所以，以權(quán)謀私就經(jīng)常發(fā)生，老百姓的利益難有保障。

四、推進(jìn)基層政府依法行政的對(duì)策分析

（一）尋找利益與規(guī)則的平衡點(diǎn)，努力構(gòu)建科學(xué)發(fā)展與和諧的經(jīng)濟(jì)社會(huì)

建設(shè)科學(xué)發(fā)展與和諧的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，必須以法治為基礎(chǔ)。政府利用公權(quán)力謀取的公共利益如果在分配過程中不以民主和法治為前提，極有可能會(huì)淪為少數(shù)權(quán)力擁有者的私人利益。如何使之保持民眾性，關(guān)鍵就是依法行政。

首先，建立穩(wěn)定長效的科學(xué)、依法、民主決策機(jī)制。重慶各級(jí)地方政府近年也開始嘗試建立依法、科學(xué)、民主決策機(jī)制，決策的科學(xué)性、民主性開始增強(qiáng)。其次，建立暢通、民主的利益表達(dá)機(jī)制。暢通、民主的利益表達(dá)機(jī)制的建立，應(yīng)注重：一是平等的參與機(jī)會(huì)，即使利益相關(guān)者都有平等的表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)，并且能平等地得到回應(yīng)；二是開放的決策過程，即在利益平衡機(jī)制形成的過程中，利益表達(dá)的平臺(tái)始終是開放的，利益主體始終能參與整個(gè)過程，充分表達(dá)利益訴求；三是便民、多樣的參與方式。這是激發(fā)其參與積極性、充分表達(dá)訴求的前提。尤其是民生問題，關(guān)涉到每個(gè)人的利益，如果參與方式單一甚至條件苛刻，等于是對(duì)參與的限制。現(xiàn)實(shí)條件下，電話、網(wǎng)絡(luò)、信件以及協(xié)商、合作等都是可行的參與方式。

（二）切實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府職能，提高基層政府執(zhí)行力

隨著社會(huì)主義民主與法治建設(shè)的加強(qiáng)，轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府傳統(tǒng)的管理方式，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府職能，著力轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府職能內(nèi)容的主次關(guān)系、輕重緩急及具體行政事務(wù)的增減。為此，農(nóng)村基層政府要主動(dòng)消除體制性障礙，促進(jìn)行政行為和管理方式的調(diào)控轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)自身建設(shè)，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能轉(zhuǎn)變到“執(zhí)行、保護(hù)、保障”方面。提高農(nóng)村基層政府執(zhí)行力，首先，農(nóng)村基層政府履行職能的方式必須轉(zhuǎn)變，從人治方式向法治方式轉(zhuǎn)變，從單一的行政手段向行政手段、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變。其次，農(nóng)村基層政府行使權(quán)力的形式、內(nèi)容要一致，不能以合法形式掩蓋非法目的，不能失職瀆職越權(quán)或侵權(quán)。通過轉(zhuǎn)變職能和提高執(zhí)行力，農(nóng)村基層政府從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚蔀閰^(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者、社會(huì)事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者。

（三）加強(qiáng)法律制度建設(shè)，優(yōu)化依法行政的法治環(huán)境

一是完善依法行政的運(yùn)行體制。首先，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，對(duì)較大的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府依法賦予縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面更多的自主權(quán)。合理落實(shí)區(qū)縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和支配權(quán)，以責(zé)權(quán)統(tǒng)一原則改善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府績效評(píng)估體系；其次，理順財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系。進(jìn)一步放權(quán)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府?？h級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將部分職權(quán)委托給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府行使。將有關(guān)的行政執(zhí)法主體授權(quán)給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府一定的行政執(zhí)法權(quán)，以解決不合法的執(zhí)法主體執(zhí)法，合法執(zhí)法主體不執(zhí)法的尷尬局面。

二是完善監(jiān)督機(jī)制。導(dǎo)致違法行政行為的發(fā)生，認(rèn)識(shí)不到位是直接原因，監(jiān)督不到位是根本原因。因此，要形成一套行之有效的監(jiān)督制度：首先，完善農(nóng)村基層政府依法行政的考核體系。建立健全農(nóng)村基層政府依法行政績效考核指標(biāo)體系，細(xì)化農(nóng)村基層政府依法行政績效的量化標(biāo)準(zhǔn)，將完成依法行政績效考核指標(biāo)情況作為效能監(jiān)察和行政問責(zé)的依據(jù)。其次，完善行政復(fù)議行政訴訟制度，加大對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范和制約力度。充分發(fā)揮行政復(fù)議和行政訴訟對(duì)農(nóng)村基層政府依法行政的監(jiān)督作用。突出政府法制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。

（四）改善基層政府的財(cái)政狀況，為依法行政提供物質(zhì)保障

現(xiàn)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政的管理體制使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)的稅源明顯不足，征收難度大，短收少收現(xiàn)象普遍，這樣就導(dǎo)致了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政困難。目前，大多數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，收入減少支出增加需求增大，財(cái)政負(fù)債數(shù)額與日俱增。許多基層政權(quán)的財(cái)政能力出現(xiàn)枯竭，處于空心殼狀態(tài)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的財(cái)政困難直接影響到基層政權(quán)的鞏固和發(fā)展，在一定程度上影響了職能的發(fā)揮，依法行政也成了無米之炊，無源之水。面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)矛盾和社會(huì)糾紛，基層干部依法行政的手段有限，陷入“四無”境地：辦事無“腿”，說話無“嘴”，執(zhí)法無“權(quán)”，調(diào)控?zé)o“手”“四無”境地使基層群眾工作缺乏基本物質(zhì)保障和法律保障，大大削弱了群眾工作的權(quán)威性，嚴(yán)重制約了群眾工作的效率性提高行政能力，必須以相應(yīng)的物質(zhì)條件為基礎(chǔ)。因此，妥善解決鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的財(cái)政困難，必須多渠道多途徑改善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的財(cái)政狀況，為依法行政提供充分的物質(zhì)保障。

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