民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老領(lǐng)域中的政策障礙

丁露

[摘 要]隨著我國(guó)老齡化程度的加深，民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)始在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中嶄露頭角，它的出現(xiàn)不僅彌補(bǔ)了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量上的不足，而且分擔(dān)了政府一部分的養(yǎng)老壓力。然而，在我國(guó)的不少城市里，大多數(shù)的民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率不高，經(jīng)營(yíng)情況十分不理想。本文旨在分析造成這一現(xiàn)狀的制度原因，即民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老領(lǐng)域中的政策障礙。由于城市間的具體規(guī)章制度不一，本文僅以杭州市為例進(jìn)行研究分析。

[關(guān)鍵詞]民辦非企業(yè)；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；政策優(yōu)惠

[中圖分類號(hào)]C913.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）01 — 0062 — 02

一、研究背景

杭州市在上世紀(jì)80年代末就已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，比全國(guó)提前11年。根據(jù)2012年杭州統(tǒng)計(jì)局公布的統(tǒng)計(jì)年鑒上的數(shù)據(jù)顯示，2011年末全杭州市60歲及以上的老年人口已經(jīng)達(dá)到123.72萬(wàn)，占總?cè)丝诘?7.8%。據(jù)杭州市人口發(fā)展戰(zhàn)略研究統(tǒng)計(jì)，預(yù)計(jì)到2015年，60歲以上老年人將達(dá)到148萬(wàn)，約占總?cè)丝冢☉艏丝冢┑?0%。老齡化程度的加劇使得社會(huì)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求急劇增加。

《杭州市“十二五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中的數(shù)據(jù)表明，截至2010年末，全市現(xiàn)有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)217所，床位26036張。根據(jù)數(shù)據(jù)可知，2010年末杭州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)約占老年人口總數(shù)的2.22%（26036/11688000）。為了達(dá)到浙政發(fā)〔2008〕72號(hào)文件中要求的到2012年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)需占老年人口總數(shù)的3%，我市除了大力興建公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以外，還出臺(tái)一系列的相關(guān)優(yōu)惠政策，來(lái)鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，從而減輕政府的養(yǎng)老壓力。截止至2012年底，我市擁有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)273家（其中社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)77家），床位41616張。

二、民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的概念界定

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是指以社會(huì)機(jī)構(gòu)為養(yǎng)老地，依靠國(guó)家資助、親人資助或老年人自備的形式獲得經(jīng)濟(jì)來(lái)源，由專門(mén)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，如福利院、養(yǎng)老院、托老所等，統(tǒng)一為老年人提供有償或無(wú)償?shù)纳钫樟吓c精神慰藉，以保證老年人安度晚年的養(yǎng)老方式。

根據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的承辦主體可以將其分為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根據(jù)其注冊(cè)性質(zhì)又可分為民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和營(yíng)利性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

三、關(guān)于杭州市民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策分析

（一）杭州市關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方面的現(xiàn)有政策

為鼓勵(lì)各類資本投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，規(guī)范各級(jí)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理，我市先后出臺(tái)了一系列促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的政策。主要有：2000年市政府出臺(tái)的《杭州市社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理辦法》，明確了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從籌辦到運(yùn)行以及日常管理的規(guī)范；2005年，為加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，下發(fā)了《關(guān)于完善社會(huì)力量舉辦的社區(qū)托老機(jī)構(gòu)管理工作的意見(jiàn)》；2007年，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)工作的若干意見(jiàn)》等。這一系列政策的出臺(tái)，進(jìn)一步加大了政府對(duì)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策扶持力度，加快推進(jìn)了我市養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。2010年，杭州市根據(jù)自身實(shí)際情況，遵從浙政發(fā)〔2008〕72號(hào)文件精神，擬出臺(tái)《杭州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見(jiàn)》，同時(shí)對(duì)《杭州市社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理辦法》進(jìn)行修改完善。

（二）杭州市關(guān)于申辦民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定

杭州市政府對(duì)于申辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需具備的條件、如何申辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、申辦時(shí)需要提交的材料和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申請(qǐng)開(kāi)業(yè)需辦理的手續(xù)等方面都發(fā)布了詳盡的規(guī)定。

1. 申辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需具備的條件：第一，申辦人必須熱愛(ài)社會(huì)公益事業(yè)；第二，有固定的服務(wù)場(chǎng)所；第三，老人居住的單人間使用面積人均不低于10平方米，雙人間使用面面積不低于14平方米，三人間使用面積不低于18平方米；第四，醫(yī)生、護(hù)士具有行醫(yī)資格或上崗資格證，護(hù)理、特教人員有上崗證，食堂工作人員有健康證；第五，建有適合老人娛樂(lè)的健康場(chǎng)所，根據(jù)規(guī)范設(shè)置配套醫(yī)療設(shè)施或落實(shí)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)；第六，工作人員與休養(yǎng)人員比例不得低于1：6；第七，建筑裝潢必須符合國(guó)家消防安全和衛(wèi)生防疫標(biāo)準(zhǔn)，符合《老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》。

2.如何申請(qǐng)舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)：申辦人在杭州市區(qū)（不包括蕭山、余杭區(qū)）范圍內(nèi)舉辦，60張床位以下的，向區(qū)民政部門(mén)提出申請(qǐng)；60張床位以上的，向市民政部門(mén)提出申請(qǐng)。在縣（市）范圍內(nèi)舉辦的，向所在縣（市）民政部門(mén)提出申請(qǐng)。申辦時(shí)需提交的材料：申辦人符合申辦資格，申請(qǐng)籌辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)，需提交申請(qǐng)書(shū)、可行性研究報(bào)告、申辦人的資格證明材料、擬辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金來(lái)源的證明材料、擬辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)固定場(chǎng)所和房屋的產(chǎn)權(quán)證明材料。

3.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申請(qǐng)開(kāi)業(yè)需辦理的手續(xù)：民政部門(mén)自受理開(kāi)業(yè)申請(qǐng)（以材料齊全為準(zhǔn)）之日7日內(nèi)，對(duì)所報(bào)材料進(jìn)行審查，并進(jìn)行實(shí)地驗(yàn)收。驗(yàn)收合格的，發(fā)給《浙江省社會(huì)福利機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》；驗(yàn)收不合格的，將審查結(jié)果以書(shū)面形式通知申辦人。

上述這些規(guī)定可以保證老人在選擇的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中能夠得到良好的照顧，同時(shí)這也有利于政府對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)良好管理。但是，在這些規(guī)定之中，還是存在一些不利于社會(huì)辦養(yǎng)老事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的規(guī)定。其不利規(guī)定如下：

1. 申辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需具備的條件：每床注冊(cè)資金不低于5000元（包括流動(dòng)資金和實(shí)物資金）；如何申請(qǐng)舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)：香港、澳門(mén)、臺(tái)灣地區(qū)的組織和個(gè)人，華僑以及國(guó)外的申辦人采取合資、合作的形式舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)外經(jīng)貿(mào)部門(mén)同意后，向省級(jí)民政部門(mén)提出申請(qǐng)。申辦時(shí)需提交的材料：申辦人為杭州市戶籍，屬非在職人員的，由戶籍所在地派出所出具戶籍、身份證明；屬在職人員的，需經(jīng)所在單位同意，并出具證明。

2. 申辦人為非杭州市戶籍的，需提交本人戶籍所在地區(qū)、縣以上政府出具的介紹函及杭州市企事業(yè)單位的擔(dān)保文書(shū)。申辦人為社會(huì)組織的，需出具法人資格證明材料，非在杭的社會(huì)組織，還需在杭企事業(yè)單位出具擔(dān)保文書(shū)。

3.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申請(qǐng)開(kāi)業(yè)需辦理的手續(xù)：申辦人在領(lǐng)取《浙江省省福利機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》后，應(yīng)向人事、工商、民間組織管理、稅務(wù)、物價(jià)等部門(mén)辦理有關(guān)登記手續(xù)。手續(xù)齊全后，方可從事、經(jīng)營(yíng)各項(xiàng)為老服務(wù)工作。

（三）杭州市民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策及其實(shí)施情況

為了鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，國(guó)家、省、市政府出臺(tái)了涉及各方面的鼓勵(lì)、優(yōu)惠政策。

1. 土地方面

《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的通知》（浙政辦發(fā)〔2006〕84號(hào)）中提到優(yōu)先安排養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)一般采取劃撥的方式供地，對(duì)符合規(guī)劃要求并具備劃撥條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地，要優(yōu)先予以保證；對(duì)不具備劃撥用地條件的，也可采取協(xié)議出讓方式供地，但應(yīng)嚴(yán)格審批，確保土地真正用于養(yǎng)老事業(yè)。鼓勵(lì)企事業(yè)單位、個(gè)人利用空閑的房屋資產(chǎn)興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。杭州市“十二五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃提到，對(duì)福利性和非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，采取行政劃撥方式供地；對(duì)營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，采取招拍掛出讓或租賃方式供地。

雖然政府制定了這些優(yōu)惠政策和措施，但是真正實(shí)施起來(lái)卻存在不少難題。首先，在目前眾多的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中真正享受到政府土地劃撥優(yōu)惠的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)寥寥無(wú)幾，主要是因?yàn)檎兄坏赖绹?yán)格的資格審核程序，使得通過(guò)政府審核享有土地優(yōu)惠政策的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為數(shù)不多。其次，即使享有了土地優(yōu)惠，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金壓力依舊巨大。

2.各類補(bǔ)貼和補(bǔ)助方面

從2012年起，浙江省財(cái)政對(duì)用房自建、床位數(shù)達(dá)到20張及以上、符合有關(guān)部門(mén)規(guī)定資質(zhì)條件的非營(yíng)利性民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，按照核定床位一次性給予每張床位6000元補(bǔ)貼；對(duì)于租用用房用期3年以上的非營(yíng)利性民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，給予每張床位每年1000元補(bǔ)助，連續(xù)補(bǔ)助3年。

3.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)稅方面

2007年杭州市人民政府辦公廳頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)工作的若干意見(jiàn)》中規(guī)定有關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)稅方面的優(yōu)惠措施有：養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣（燃料、燃?xì)?、熱汽）等與居民用戶實(shí)行同價(jià)，并免收相應(yīng)的配套費(fèi)（其中燃?xì)馀涮踪M(fèi)按現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的三分之二收?。p半收取養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)通信費(fèi)（國(guó)內(nèi)固定電話）、視聽(tīng)費(fèi)、數(shù)字電視機(jī)頂盒購(gòu)置費(fèi)。企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人向福利性、非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，可通過(guò)當(dāng)?shù)卮壬茩C(jī)構(gòu)定向捐贈(zèng)，捐贈(zèng)數(shù)額可在繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅前予以全額扣除等。

4.貸款融資方面

財(cái)政部發(fā)布的《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》第2條規(guī)定：資源提供者向民間非營(yíng)利組織投入資源不得取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，不享有所有權(quán)。同時(shí)根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》第6條規(guī)定，組織解體時(shí)，出資人也不得分得財(cái)產(chǎn)。這樣，自然而然，出資人的出資行為就等同于做慈善，是“一次性”的。在出資人的后續(xù)資金無(wú)可期許之后，要維持養(yǎng)老院的日常營(yíng)運(yùn)，剩下的只有貸款融資這一途徑，但是政策中的信貸優(yōu)惠在現(xiàn)實(shí)中根本不存在。

四、民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展政策建議

民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在緩解杭州市的老年人口養(yǎng)老壓力方面發(fā)揮著不可取代的作用。為了促進(jìn)杭州市民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展和緩解政府的養(yǎng)老壓力，具體來(lái)說(shuō)政府應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：

第一，簡(jiǎn)化登記管理程序，放低準(zhǔn)入門(mén)檻。

政府可以根據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行狀況評(píng)估結(jié)果，為通過(guò)政府檢驗(yàn)的民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)背書(shū)，以此提升老年人對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的認(rèn)同度，讓更多的老人選擇非營(yíng)利性社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。通過(guò)市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)和政府的行政手段，也有利于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)勝劣汰，整體提高社會(huì)上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量水平。

第二，制定并貫徹落實(shí)更多的優(yōu)惠政策，加大政府扶持力度。

養(yǎng)老服務(wù)本身就是一個(gè)微利服務(wù)項(xiàng)目，如果缺少了政府的相關(guān)政策優(yōu)惠，就會(huì)使養(yǎng)老服務(wù)在社會(huì)發(fā)展中逐漸失去吸引力。

雖然目前杭州市已經(jīng)制定并執(zhí)行了很多優(yōu)惠政策，但是在實(shí)際效果方面有所欠缺，大多數(shù)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)狀況都不是很理想。因此，杭州市政府要制定更多的優(yōu)惠政策并加強(qiáng)執(zhí)行力度，使民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)真正享受到政策優(yōu)惠的福利。

第三，加大對(duì)民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持。

興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的起始資金基本上都是由發(fā)起人自己籌集的，由于政府對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)方面的規(guī)定，抑制了社會(huì)對(duì)于民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金投入的熱情。

第四，加強(qiáng)對(duì)民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。

在放寬民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門(mén)檻的同時(shí)，為了保證其健康有序的運(yùn)營(yíng)，政府需要加強(qiáng)對(duì)其后續(xù)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督力度。政府可以引入“懲罰性稅收”，即非營(yíng)利性組織在參與養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，必須要接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督，規(guī)范運(yùn)營(yíng)，否則的話，將會(huì)面臨嚴(yán)厲的稅收懲罰。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 杭州市“十二五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃〔EB/OL〕. http：//www.sjaw.com.cn/P1.asp？id=3083.

〔2〕 杭州統(tǒng)計(jì)局2012年統(tǒng)計(jì)年鑒〔EB/OL〕.http：//www.hzstats.gov.cn/web/tjnj/nj2012/02/nj5.htm.

〔3〕 徐新，張鐘汝.城市老齡社會(huì)政策的演進(jìn)及挑戰(zhàn)〔M〕.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2012.

〔4〕 董紅亞.養(yǎng)老社會(huì)化：嵊州模式研究〔M〕.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2010.

〔5〕 劉建偉.浙江出臺(tái)優(yōu)惠政策扶植非營(yíng)利性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)〔N〕.都市快報(bào)，2012-01-28.

〔責(zé)任編輯：王 珍〕