建立完善中國特色住房保障體系的“六難”

劉讜

住房保障體系建設(shè)從發(fā)生、發(fā)展到系統(tǒng)推進(jìn)，是一個自然的歷史過程。但是由于頂層設(shè)計的缺失，相關(guān)理論準(zhǔn)備很不充分、政策配套很不完善，住房保障制度建設(shè)難以系統(tǒng)推進(jìn)。各地在摸著石頭過河式的探索過程中，出現(xiàn)了這樣那樣的問題。從這些問題中尋找?guī)Ч残缘膯栴}和難點(diǎn)并施以對策，從長遠(yuǎn)設(shè)計，從現(xiàn)實(shí)具體難點(diǎn)入手，是系統(tǒng)推進(jìn)住房保障制度建設(shè)的基本路徑。

認(rèn)識統(tǒng)一之難

從客觀上來看，各地在保障性住房建設(shè)過程中出現(xiàn)的選址布局、建設(shè)質(zhì)量、分配、運(yùn)營管理等方面的問題，導(dǎo)致住房保障制度現(xiàn)實(shí)效果不理想，社會認(rèn)可度不高；從主觀上來看，一些地方政府對土地財政和房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的過度依賴，加之財力捉襟見肘，土地資源匱乏，導(dǎo)致一些地方政府和部門積極性不高，對自上而下的保障性住房建設(shè)任務(wù)能敷衍則敷衍，得過且過。對要不要建設(shè)保障性住房，要不要大規(guī)模建設(shè)保障性住房，如何建設(shè)保障房等方面缺乏認(rèn)識上的統(tǒng)一，嚴(yán)重影響住房保障事業(yè)的發(fā)展，阻礙中國特色住房保障體系的建立。

針對這一難題，國家應(yīng)當(dāng)重視住房保障制度的頂層設(shè)計，盡快將住房保障制度納入法制軌道。明確投融資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管責(zé)任主體。督促各地完善投融資、建設(shè)、運(yùn)營、管理機(jī)制。加強(qiáng)監(jiān)督檢查，加大問責(zé)力度，落實(shí)問責(zé)措施，保證中央的目標(biāo)、住房保障任務(wù)和相關(guān)宏觀調(diào)控政策不折不扣地落到實(shí)處。

資金籌集之難

大規(guī)模保障性住房建設(shè)，帶來了地方政府財政資金的巨大壓力，除國家規(guī)定的財政補(bǔ)貼資金和專項(xiàng)資金外，按政策應(yīng)歸集的土地出讓收入等財政性資金難以歸集到位，銀行貸款難以落實(shí)，社會資金難進(jìn)入。

針對這一難題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合，實(shí)行統(tǒng)一融資、統(tǒng)籌投資、統(tǒng)籌資源、統(tǒng)一還款的投資融資體制。明確建立省級投融資平臺作為投融資主體，發(fā)揮省級投融資平臺融資優(yōu)勢。明確資金來源，增強(qiáng)財政性資金歸集的可操作性和可持續(xù)性。將中央和省補(bǔ)助資金撥款改為投資，以增強(qiáng)資金的監(jiān)管和使用效率，也有利于運(yùn)營補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)。區(qū)分公益性與非公益性投融資平臺融，施行不同的融資政策。采取縱向聯(lián)合和橫向聯(lián)合的方式，構(gòu)建社會資金進(jìn)入保障性住房建設(shè)的渠道。

資源統(tǒng)籌之難

主要是存量房源統(tǒng)籌難、建設(shè)資金統(tǒng)籌難、土地供應(yīng)統(tǒng)籌難。房源是建立住房保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)。一部分空置的存量房源，由于產(chǎn)權(quán)、管理體制、財力制約等因素，難以歸結(jié)到住房保障渠道。新增房源建設(shè)資金統(tǒng)籌難。雖然廉租住房建設(shè)資金應(yīng)以財政公共預(yù)算為主，但目前除少數(shù)城市建立了制度性的財政資金供應(yīng)計劃外，相當(dāng)多的城市都是依靠住房公積金的增值收益和公房售房款的余額部分作為廉租住房建設(shè)資金來源的主渠道。由于這部分資金的不確定性，后續(xù)資金沒有保證，致使很多城市不敢建立租金補(bǔ)貼和保障房建設(shè)的長效機(jī)制。資金來源的不確定性，嚴(yán)重影響住房保障的實(shí)際效果和社會認(rèn)可度。

針對這一難題，應(yīng)當(dāng)建立住房保障資源的統(tǒng)一管理體制，明確房源來源，歸集的渠道和方式，統(tǒng)一管理的機(jī)構(gòu)。明確建設(shè)資金的來源，歸集的渠道和方式，使用和監(jiān)管的主體。要將住房保障用地列入年度供地計劃，落實(shí)到宗地圖斑，對確需布局在優(yōu)質(zhì)存量地塊的住房保障項(xiàng)目，通過調(diào)整土地利用的方式，予以保障。

范疇界定之難

包括供給來源歸類比較混亂，需求對象難以界定。目前，保障性住房的名稱沒有歸并規(guī)范，保障對象劃分缺乏標(biāo)準(zhǔn)。例如廉租住房的分配對象是特困家庭，由于中國沒有建立起個人信用制度和個人收入監(jiān)管制度，居民的“隱形”收入沒有辦法統(tǒng)計，因而缺乏劃分居民收入線的基礎(chǔ)，實(shí)際確定分配對象非常困難。現(xiàn)行廉租住房政策還規(guī)定廉租住房主要提供給城鎮(zhèn)特困家庭，排斥了‘夾心層（指購買經(jīng)濟(jì)適用住房有困難，又不符合廉租住房入住條件的低收入群體）、流動人口、進(jìn)城務(wù)工人員等住房弱勢群體，社會公平原則無法體現(xiàn)。

針對這一難題，應(yīng)當(dāng)在明晰住房保障范疇的基礎(chǔ)上，從供給和需求兩個方面進(jìn)行規(guī)范和完善。在供給方面，嚴(yán)格界定商業(yè)性棚改與住房保障棚改，公租與廉租并軌，市場調(diào)控性住房不納入住房保障范疇；在需求方面，對保障對象科學(xué)劃分，嚴(yán)格界定，建立保障對象擋案系統(tǒng)和準(zhǔn)入退出機(jī)制；在供求關(guān)系方面，厘清實(shí)物補(bǔ)貼與貨幣補(bǔ)貼的關(guān)系，防止以補(bǔ)代建，一補(bǔ)了之。

運(yùn)營補(bǔ)償之難

由于保障性住房公益性投資的性質(zhì)和住房保障對象的特殊性，保障性住房項(xiàng)目投資難回收，運(yùn)營成本難補(bǔ)償。采用住房制度改革前直管公房的做法，地方財政負(fù)擔(dān)過重，難以承受；完全采用市場化運(yùn)作方式來補(bǔ)償，社會資金難以進(jìn)入。目前的公租房、廉租房，按照低于市場價格確定租金價格，顯然不能形成投資的良性循環(huán)，更會導(dǎo)致運(yùn)營維護(hù)的不可持續(xù)?？坎粩嗉哟筘斦a(bǔ)貼力度，將造成財政的巨大包袱，影響社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

針對這一難題，應(yīng)當(dāng)在明晰住房保障范疇的基礎(chǔ)上，實(shí)行租、補(bǔ)分離制度。將保障性住房歸納為公租房和公售房兩類，將公益性棚改納入住房保障范疇，將市場調(diào)控性住房如限價房、經(jīng)適房、限定房等不納入住房保障的范疇，而作為住房保障的支撐系統(tǒng)。公租房和公售房均按成本加微利定價，將住房保障對象按一定的要素劃分為低保、低收入、中低收入、中等收入四級兩類，分別配以1.0、0.8、0.45、0.0住房補(bǔ)助系數(shù)，并將公租房和公售房保障補(bǔ)助資金納入住房公積金專戶，專戶存儲，專款專用。同時規(guī)定一定規(guī)模保障房項(xiàng)目配備一定比例商服用地開發(fā)，提高住房保障運(yùn)營服務(wù)能力和水平。租補(bǔ)分離制度有利于建立可持續(xù)運(yùn)營補(bǔ)償機(jī)制，是建立完善中國住房保障體系的關(guān)鍵。

管理規(guī)范之難

由于目前的住房保障制度建設(shè)缺乏頂層設(shè)計，各地在探索中出現(xiàn)這樣那樣的問題也在所難免。主要是責(zé)任主體不明晰，管理程序不完善，管理制度不健全。如住房公積金制度，出現(xiàn)了管理較為混亂，擠占、挪用甚至貪污住房公積金的案件時有發(fā)生。經(jīng)濟(jì)適用住房制度實(shí)行到現(xiàn)在，已經(jīng)出現(xiàn)了難以控制的違規(guī)現(xiàn)象，問題較多，爭議較大。目前絕大多數(shù)城市雖然制定了相應(yīng)的廉租住房制度，但工作進(jìn)度緩慢，有些較大規(guī)模城市解決的數(shù)量還很少，有的甚至處于空白狀態(tài)。

針對這一難題，應(yīng)當(dāng)在中國特色住房保障體系的總體框架下，在建立體制，完善機(jī)制，步入法制的基礎(chǔ)上，明晰責(zé)任主體，強(qiáng)化制度建設(shè)，規(guī)范管理程序。按照建立完善中國特色住房保障體系的要求，根據(jù)保障性住房投資融資、建設(shè)、運(yùn)營、管理各個環(huán)節(jié)，分別明確責(zé)任主體。完善投資融資、建設(shè)、分配、管理各項(xiàng)機(jī)制和制度，如目標(biāo)任務(wù)計劃制度，建設(shè)資金管理制度，質(zhì)量保障制度，公平分配制度，運(yùn)營補(bǔ)償制度。支持各地在制度框架內(nèi)，逐步規(guī)范和相對固化辦事和管理程序。讓住房保障這一安居工程，民生工程，發(fā)展工程，調(diào)控工程成為“民心工程”“德政工程”真正深入人心。

（作者系湖南省保障性安居工程投資有限公司黨委副書記、副總經(jīng)理）