關(guān)于中國(guó)土地制度改革的思考

蔡繼明

消除《憲法》中有關(guān)土地制度的二律背反是理順一系列土地法規(guī)的關(guān)鍵。

自十一屆三中全會(huì)以來(lái)，歷次三中全會(huì)都作出了關(guān)乎國(guó)家發(fā)展的重要決定。但十八屆三中全會(huì)不同于以往，黨中央作出了“全面深化改革”的決定，涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)和黨建等6個(gè)方面。

全會(huì)強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，而經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，要發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用。市場(chǎng)的很大一個(gè)部分為要素市場(chǎng)，而經(jīng)過(guò)35年的改革開(kāi)放，我國(guó)的要素市場(chǎng)尚未完全建立。要素市場(chǎng)中的土地市場(chǎng)由政府獨(dú)家壟斷土地的供給，礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，尤其是石油等戰(zhàn)略能源也尚未向民間開(kāi)放。

消除“二律背反”是理順土地相關(guān)法規(guī)的關(guān)鍵

目前的土地制度和政策，不是限制農(nóng)村承包地和宅基地轉(zhuǎn)讓?zhuān)褪且?guī)定無(wú)償退出機(jī)制。由于缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，兩億多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民大都在農(nóng)村保留著宅基地和承包地，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)額不足10%。這不僅使農(nóng)民工難以獲得在城里安家落戶(hù)和創(chuàng)業(yè)發(fā)展的資金，而且難以斬?cái)嗯c農(nóng)地千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，阻礙了農(nóng)地向種糧大戶(hù)的集中，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化難以推進(jìn)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的“383改革方案”中提到：以權(quán)利平等、放開(kāi)準(zhǔn)入、公平分享為重點(diǎn)，深化土地制度改革?，F(xiàn)行土地制度存在權(quán)利二元、市場(chǎng)進(jìn)入不平等、價(jià)格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革的目標(biāo)是建立兩種所有制土地權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一的土地制度，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”意味著我們要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，而5年前的十七屆三中全會(huì)上，該提法為“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。5年間，該項(xiàng)工作進(jìn)展緩慢的原因在于土地的征收條例、補(bǔ)償條例要以《土地管理法》作為依據(jù)，直到去年國(guó)務(wù)院法制辦提交全國(guó)人大常委會(huì)討論的修改意見(jiàn)只有一條，即“取消對(duì)征地農(nóng)民補(bǔ)償最高為30年農(nóng)業(yè)收入”的上限?！锻恋毓芾矸ā返男薷闹匀绱似D難，在于上位法《憲法》的約束。

我國(guó)的《憲法》中有兩條相互矛盾的規(guī)定：一方面，《憲法》規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無(wú)論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過(guò)國(guó)家的征地行為（即把農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地）來(lái)滿(mǎn)足；另一方面，《憲法》又強(qiáng)調(diào)，國(guó)家只有出于公共利益的需要，才能對(duì)農(nóng)地實(shí)行征收或征用。很明顯，要滿(mǎn)足前一種要求，就會(huì)違反后一種規(guī)定；而遵守后一種規(guī)定，又不能滿(mǎn)足前一種要求。所以說(shuō)消除《憲法》中有關(guān)土地制度的二律背反是理順一系列土地法規(guī)的關(guān)鍵。

建議修改相關(guān)法規(guī)內(nèi)容

根據(jù)上述憲法精神，建議將《土地管理法》第二章“土地的所有權(quán)和使用權(quán)”第8條“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”改為“城市市區(qū)的土地可以屬于國(guó)家所有，也可以實(shí)行集體所有”。

取消《土地管理法》第43條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定，賦予農(nóng)村集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地用途管制的條件下自行設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利。

取消《土地管理法》第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”增加相應(yīng)條款，賦予農(nóng)村集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地用途管制的條件下自行設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)自主平等地進(jìn)入市場(chǎng)；賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)人自主處分（出租、轉(zhuǎn)讓、抵押）其宅基地使用權(quán)的權(quán)利。

取消第48條“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！?/p>

取消第26條第2款：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地交回發(fā)包方?！?/p>

將《城市房地產(chǎn)管理法》第8條修改為“建設(shè)用地使用權(quán)出讓?zhuān)侵竾?guó)家或集體將建設(shè)用地土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家或集體支付建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的行為?！?/p>

城中村改造與小產(chǎn)權(quán)房的治本之策的基本原則是賦予農(nóng)村居民宅基地與城市居民宅基地同等的權(quán)利；允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)在不同集體所有制成員之間以及城鄉(xiāng)居民之間轉(zhuǎn)讓?zhuān)晦r(nóng)民的宅基地可以抵押；在確保耕地面積不減的情況下，允許農(nóng)民通過(guò)舊村合并整治在節(jié)省出的建設(shè)用地上興建改善性或商品性住房。城中村改造在城市規(guī)劃的前提下，保持集體土地所有制性質(zhì)不變。

此外，國(guó)有宅基地使用權(quán)應(yīng)無(wú)償續(xù)期。主要理由有三：第一，當(dāng)初交易發(fā)生時(shí)并沒(méi)有向買(mǎi)房者明確70年后土地會(huì)無(wú)償收回，續(xù)期還需交費(fèi)；第二，在一般的土地交易市場(chǎng)中，土地使用費(fèi)如逐年逐月交付屬于“租”的性質(zhì)，一次性付清則具有“買(mǎi)斷”的性質(zhì)，而當(dāng)初買(mǎi)房者都是把70年土地使用費(fèi)一次性繳清的，買(mǎi)房者主觀上認(rèn)為買(mǎi)的就是土地所有權(quán)；第三，在買(mǎi)房者支付的房?jī)r(jià)里，房子本身的價(jià)格比如建筑成本和利潤(rùn)，只占不到50%，而50%以上的房?jī)r(jià)都和土地的各種費(fèi)用有關(guān)，花了很多錢(qián)只買(mǎi)了土地的使用權(quán)難以服眾。

（作者系清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授）