進(jìn)一步找準(zhǔn)國(guó)土資源工作在大局中的位置

姜大明

把“盡職盡責(zé)保護(hù)國(guó)土資源，節(jié)約集約利用國(guó)土資源，盡心盡力”作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期國(guó)土資源工作在大局中的定位。

2014年是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神、全面深化改革的第一年，任務(wù)艱巨繁重。我們要與以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央保持高度一致，用中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于國(guó)土資源工作的新論述、新要求統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、指導(dǎo)工作，使國(guó)土資源工作始終保持正確方向，不斷實(shí)現(xiàn)更大作為。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，國(guó)土資源工作的總要求是，以黨的十八大和十八屆二中、三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于國(guó)土資源工作的一系列重要指示精神，穩(wěn)中求進(jìn)，改革創(chuàng)新，在大局中找準(zhǔn)工作位置，把深化改革作為工作動(dòng)力，以改革紅利激發(fā)市場(chǎng)活力，努力做到保護(hù)資源更加嚴(yán)格規(guī)范、利用資源更加節(jié)約集約、維護(hù)群眾權(quán)益更加有力有效；不斷提高資源保障和管理服務(wù)水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級(jí)和持續(xù)健康發(fā)展。

不謀全局者，不足以謀一域。觀大勢(shì)、議大事、謀全局、管本行是做好國(guó)土資源工作的前提。要搞清什么是大局?？茖W(xué)發(fā)展是大局，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的總布局是大局，走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展道路是大局，十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出的部署是大局，中央對(duì)今年工作“穩(wěn)中求進(jìn)，改革創(chuàng)新”的總體要求同樣是大局。要搞清國(guó)土資源在大局中的作用。國(guó)土資源是生活之基、生產(chǎn)之要、財(cái)富之源、生態(tài)之本，支撐各行各業(yè)，關(guān)系千家萬(wàn)戶，影響千秋萬(wàn)代。國(guó)土資源是重要的自然生產(chǎn)力，是現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的基礎(chǔ)和構(gòu)成要素，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和根本性作用。

工作定位準(zhǔn)不準(zhǔn)，依據(jù)主要看三條。一是中央的要求。目前已經(jīng)十分明確，就是要我們堅(jiān)持兩個(gè)最嚴(yán)格的制度，堅(jiān)決守住耕地紅線、節(jié)約集約利用好資源，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革，切實(shí)維護(hù)群眾權(quán)益。二是發(fā)展的要求。目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了三期疊加的新階段，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“換擋期”、結(jié)構(gòu)調(diào)整的“陣痛期”、前期刺激政策的“消化期”。面臨的任務(wù)是穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量效益是經(jīng)濟(jì)工作的主線。三是應(yīng)對(duì)困難挑戰(zhàn)的要求。除了前面提到的各種問(wèn)題外，我們?cè)诠ぷ髦幸卜e累了許多矛盾，這些矛盾多數(shù)都直接或間接地與維護(hù)群眾權(quán)益有關(guān)。據(jù)此，部黨組按照以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展要求，經(jīng)過(guò)反復(fù)研究、充分論證，提出把“盡職盡責(zé)保護(hù)國(guó)土資源，節(jié)約集約利用國(guó)土資源，盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益”作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期國(guó)土資源工作在大局中的定位。

盡職盡責(zé)保護(hù)國(guó)土資源是黨和國(guó)家賦予我們的基本職責(zé)

國(guó)土資源工作的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃、管理、保護(hù)和合理利用。土地是最重要的自然資源，也是國(guó)家主權(quán)的象征?！暗卣?，政之本也”，“但存方寸地，留與子孫耕”，這是古人對(duì)土地重要性的認(rèn)識(shí)。改革開(kāi)放以來(lái)，大規(guī)模的土地征用與開(kāi)發(fā)為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化積累了資金，支撐了發(fā)展，但耕地、特別是優(yōu)質(zhì)耕地快速減少，對(duì)確保國(guó)家糧食安全形成了威脅。礦產(chǎn)資源的低效利用和濫采濫挖，也造成了一些地方的生態(tài)問(wèn)題，這種發(fā)展是不可持續(xù)的。國(guó)土資源不可再生，在國(guó)土資源問(wèn)題上犯錯(cuò)誤往往不可逆轉(zhuǎn)。環(huán)境保護(hù)不能走先污染后治理的老路，國(guó)土資源先破壞再修復(fù)的路子也同樣走不通。對(duì)一些地方破壞國(guó)土資源的錯(cuò)誤做法，群眾斥之為“吃祖宗飯，斷子孫路”。習(xí)近平總書(shū)記用“既要金山銀山，又要綠水青山；寧要綠水青山，不要金山銀山”來(lái)表明黨和國(guó)家保護(hù)資源環(huán)境的堅(jiān)定決心。盡管土地二次調(diào)查顯示耕地賬面數(shù)量有所增加，但實(shí)際耕地還是那么多，糧食產(chǎn)能并沒(méi)有增加，人均耕地還在減少。盡管找礦突破行動(dòng)取得了重要階段性成果，但我國(guó)大宗礦產(chǎn)品供需矛盾依然突出、對(duì)外依存度依然高企。人多地少和資源相對(duì)緊缺的基本國(guó)情，決定了我們必須盡職盡責(zé)保護(hù)國(guó)土資源，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)。

在保護(hù)國(guó)土資源上，要按照中央要求重點(diǎn)抓好四方面工作。一是提高耕地占補(bǔ)平衡質(zhì)量。多年來(lái)，各地在耕地占補(bǔ)平衡上做了大量工作，守住了18億畝耕地紅線。但也確實(shí)存在重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量問(wèn)題。南方水田減少一個(gè)福建省的總量，就是很好的證明。今后的占補(bǔ)平衡要以提高耕地生產(chǎn)能力為目標(biāo)，在保證耕地?cái)?shù)量的同時(shí)，把耕地質(zhì)量放在首位，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、先建備補(bǔ)、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田。要完善耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)定與監(jiān)測(cè)，提高耕地質(zhì)量管理水平。二是劃定永久基本農(nóng)田。城鎮(zhèn)周邊的耕地，多是長(zhǎng)期形成的高產(chǎn)田，在城鎮(zhèn)發(fā)展的過(guò)程中，被鋼筋水泥一圈一圈地吃掉，會(huì)造成嚴(yán)重后果。我部和農(nóng)業(yè)部對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了認(rèn)真研究，達(dá)成了共識(shí)，決定共同做好這項(xiàng)工作。劃定永久基本農(nóng)田，要先從控制發(fā)展規(guī)模的500萬(wàn)人口以上大城市周邊開(kāi)始，由大到小，逐步覆蓋各類城市和小城鎮(zhèn)；由近及遠(yuǎn)，從城市周邊擴(kuò)展到廣大農(nóng)村，覆蓋全部基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，城市建設(shè)必須跳出去，搞串聯(lián)式、組團(tuán)式、衛(wèi)星城式發(fā)展。三是劃定城市發(fā)展邊界。城市建設(shè)無(wú)序發(fā)展，原因是沒(méi)有控制好開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，沒(méi)有劃定城市開(kāi)發(fā)邊界。我們將與住建部門緊密配合，從每個(gè)城市、特別是大城市的實(shí)際出發(fā)，在劃定城市周邊永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，修訂城市土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，盡快把城市發(fā)展邊界確定下來(lái)，并選擇部分縣市開(kāi)展“三規(guī)合一"或“多規(guī)合一”試點(diǎn)。四是劃定生態(tài)保護(hù)紅線。堅(jiān)定不移地實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，在國(guó)土規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中明確開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃和用途管制，城市中的自然山水要嚴(yán)格保護(hù)；農(nóng)村建房要慎砍樹(shù)、禁挖山、不填湖；沿海、山區(qū)建設(shè)要順應(yīng)自然、依山順勢(shì)，不得隨意劈山填海、平壑造地；在青藏高原世界屋脊、三江源中國(guó)水塔等自然保護(hù)區(qū)開(kāi)展地質(zhì)勘查和礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，必須認(rèn)真貫徹生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、尊重群眾意愿的原則。

節(jié)約集約利用國(guó)土資源是我們保障科學(xué)發(fā)展的核心任務(wù)

《憲法》規(guī)定“國(guó)家保障自然資源的合理利用”。節(jié)約資源是我國(guó)的基本國(guó)策，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容。李克強(qiáng)總理指出，發(fā)展是硬道理，節(jié)約是大戰(zhàn)略，講清了節(jié)約集約利用資源與保障科學(xué)發(fā)展的關(guān)系。在社會(huì)主義初級(jí)階段，發(fā)展是解決我國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵，我們必須把保障發(fā)展作為核心任務(wù)。但是，我們保障的是以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展，如果對(duì)那些違背發(fā)展規(guī)律、盲目粗放的發(fā)展也一概保障，我們就會(huì)犯不可挽回的歷史性錯(cuò)誤。保障科學(xué)發(fā)展，國(guó)土資源節(jié)約集約利用起著基礎(chǔ)性作用，資源利用方式的轉(zhuǎn)變將有力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，資源供需矛盾突出和資源利用方式粗放并存，國(guó)土資源利用粗放是造成發(fā)展方式粗放的一個(gè)重要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城市每平方公里僅7000多人，遠(yuǎn)低于全國(guó)每平方公里1萬(wàn)人的標(biāo)準(zhǔn)，提升潛力很大。城市用地結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)用地多、居住用地少，建設(shè)用地多、生態(tài)用地少。目前城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中，處于低效利用狀態(tài)的5000平方公里，占全國(guó)城市建成區(qū)的11%。我國(guó)礦山數(shù)量多、規(guī)模小、布局散，綜否利用水平不高，礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題突出。古人說(shuō)，“取之看度，用之有節(jié)，則常足”，“近山不可枉燒柴，近河不可枉用水”，就是說(shuō)要十分珍惜資源、節(jié)約用好資源。在我們這樣一個(gè)人口眾多、資源相對(duì)不足的發(fā)展中大國(guó)，不應(yīng)該也不允許大手大腳浪費(fèi)寶貴的土地資源和礦產(chǎn)資源。因此，我們必須立足國(guó)情，把節(jié)約集約作為保障發(fā)展的核心和主線，作為必須高高舉起的一面旗幟，對(duì)科學(xué)發(fā)展堅(jiān)決予以保障；對(duì)粗放式的盲目發(fā)展，采取有力措施加以抑制和糾正；切實(shí)做到城市用地節(jié)約集約，工業(yè)發(fā)展集約高效，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營(yíng)，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)集約有序。

要在全國(guó)實(shí)施國(guó)土資源節(jié)約集約利用行動(dòng)計(jì)劃，著力提高土地和礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用水平。主要把握好以下重點(diǎn)。一是嚴(yán)控增量，盤活存量。強(qiáng)化土地規(guī)劃管控，改進(jìn)土地計(jì)劃管理，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃統(tǒng)籌。中央要求，東部三大城市群發(fā)展要以盤活土地存量為主，今后將逐步調(diào)減東部地區(qū)新增建設(shè)用地供應(yīng)，除生活用地外，原則上不再安排人口500萬(wàn)以上特大城市新增建設(shè)用地。要根據(jù)“三個(gè)一億人”的部署，制定相應(yīng)政策，分類解決大約一億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、大約一億人的棚戶區(qū)和城中村改造、中西部地區(qū)大約一億人城鎮(zhèn)化的用地保障問(wèn)題。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，強(qiáng)化工業(yè)園區(qū)用地內(nèi)涵挖潛，因地制宜盤活農(nóng)村建設(shè)用地，繼續(xù)推進(jìn)工礦廢棄地復(fù)墾利用，推動(dòng)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合。二是優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高效率。既要以國(guó)土資源利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，又要按照國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，搞好國(guó)土資源供應(yīng)結(jié)構(gòu)和利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。既要切實(shí)發(fā)揮好市場(chǎng)配置資源的決定性作用，又要通過(guò)建設(shè)要素市場(chǎng)、完善價(jià)格政策、健全有償使用制度和出讓制度更好發(fā)揮政府作用，更加重視用經(jīng)濟(jì)手段倒逼資源利用方式轉(zhuǎn)變。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格，堅(jiān)決杜絕工業(yè)用地零地價(jià)甚至負(fù)地價(jià)。大力推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)市場(chǎng)配置，完善出讓制度，嚴(yán)控協(xié)議出讓，全面推進(jìn)油氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，加快構(gòu)建“部控省批”的礦業(yè)權(quán)審批制度。三是綜合利用，健全標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，鼓勵(lì)地上地下立體開(kāi)發(fā)，探索基礎(chǔ)設(shè)施綜谷利用。加快儲(chǔ)量管理體制改革，完善礦產(chǎn)資源綜合勘查開(kāi)發(fā)制度，繼續(xù)開(kāi)展礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地和綠色礦山示范區(qū)建設(shè)。推進(jìn)海岸帶綜合整治。嚴(yán)格土地準(zhǔn)入條件，健全土地使用標(biāo)準(zhǔn)，完善礦產(chǎn)資源評(píng)價(jià)與開(kāi)發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)，積極推進(jìn)以“三率”為核心的礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益是我們工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

土地工作是最重要的群眾工作之一，與百姓生產(chǎn)生活息息相關(guān)，與群眾利益緊密相連。工作做得好，群眾得實(shí)惠；工作出偏差，群眾利益就會(huì)受損害。據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，我國(guó)群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。涉及土地問(wèn)題的矛盾積累多了，將嚴(yán)重影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。李克強(qiáng)總理指出，現(xiàn)在有的地方在農(nóng)村違法違規(guī)征地、脫離實(shí)際趕農(nóng)民上樓，這種做法必須糾正。維護(hù)群眾權(quán)益，做好群眾工作，必須牢記宗旨，自覺(jué)踐行黨的群眾路線。對(duì)人民群眾要常懷敬畏之心，為老百姓辦事要常抱歉疚之情。群眾擁護(hù)滿意，我們做工作才有合法性；得不到群眾擁護(hù)，我們遲早會(huì)垮臺(tái)。對(duì)人民群眾常懷敬畏，才能視人民如父母，不做群眾對(duì)立面；為百姓做事常抱歉疚，能“不用揚(yáng)鞭自?shī)^蹄”，謙虛謹(jǐn)慎地當(dāng)好人民公仆。要牢記得罪誰(shuí)都不能得罪老百姓，算計(jì)誰(shuí)都不能算計(jì)老百姓，在土地問(wèn)題上引發(fā)群眾不滿意，多數(shù)都是因?yàn)樗阌?jì)百姓造成的；出現(xiàn)矛盾時(shí)不要輕言群眾不聽(tīng)話，而要看看我們有些干部是否不像話，因?yàn)榧词挂恍┕ぷ骱戏ê弦?guī)，但如果作風(fēng)粗暴、態(tài)度生硬、方法簡(jiǎn)單，結(jié)果也會(huì)好事做壞、適得其反。

維護(hù)群眾權(quán)益要落實(shí)到行動(dòng)上，落實(shí)到深化改革、政策制定、征地拆遷、保障房供地、土地整治、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、地災(zāi)防治、執(zhí)法督察等各個(gè)方面，體現(xiàn)在國(guó)土資源決策、執(zhí)行、監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)。要充分尊重和保障群眾對(duì)土地問(wèn)題的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。公開(kāi)透明、公平公正是維護(hù)群眾權(quán)益最有效的法寶。在土地問(wèn)題上要充分尊重群眾意愿，沒(méi)有得到群眾認(rèn)可，再好的規(guī)劃、再大的項(xiàng)目也不能強(qiáng)迫推行。在執(zhí)法監(jiān)察中，要把維護(hù)群眾權(quán)益作為重要內(nèi)容，對(duì)違規(guī)建設(shè)要發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽，對(duì)各種侵害群眾權(quán)益的行為必須做出嚴(yán)肅處理。土地督察機(jī)構(gòu)要嚴(yán)守耕地紅線、督導(dǎo)節(jié)約集約、維護(hù)群眾權(quán)益。要高度重視涉及土地礦產(chǎn)的信訪工作，對(duì)信訪反映的涉及群眾利益的突出問(wèn)題，必須認(rèn)真解決。訴求合理的要解決問(wèn)題到位，訴求無(wú)理的要思想教育到位，生活困難的要幫扶救助到位。維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益專項(xiàng)督察行動(dòng)要持續(xù)開(kāi)展下去，督促有關(guān)地方政府把涉及群眾土地權(quán)益的矛盾切實(shí)解決好。

（本文系作者在全國(guó)國(guó)土資源會(huì)議上的講話，有刪節(jié)，標(biāo)題為編者所加）