新農村建設進程中存在的土地問題及幾點建議

陳新華　劉崢　劉卯釗

摘要 新農村建設是構建社會主義和諧社會的重要基礎，而農村土地問題是新農村建設的核心問題。該研究針對當前新農村建設中出現的土地利用管理問題，如村鎮(zhèn)建設缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃；過分追求眼前經濟利益，導致耕地面積大量縮減；農村土地閑置現象嚴重；土地節(jié)約、集約利用率低等。提出了合理規(guī)劃，統(tǒng)籌推進農村土地綜合整治工作，堅持耕地保護制度，加快推進農業(yè)產業(yè)化，加強土地的節(jié)約、集約、可持續(xù)利用，完善土地政策和法規(guī)等對策建議，為新農村建設提供參考。

關鍵詞 新農村建設；農村土地；綜合管理

中圖分類號 S28 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）13-04097-02

Abstract New socialistic countryside construction is the important foundation of building a harmonious socialist society and the problem of rural land is the core of new socialistic countryside construction. In view of the problems of rural land utilization and management in new socialistic countryside construction， such as lack of coordinated planning of rural construction， excessive pursuit of immediate economic benefits， rural land serious idle phenomenon， low intensive land use rate and so on. Several suggestions were put forward， such as rational planning， coordinated promoting rural land comprehensive integration， insist cultivated land protection system， speeding up promotion of agriculture industrialization， strengthening land intensive and sustainable use， perfecting land policy and laws， which will provide reference for new rural construction.

Key words New socialistic countryside construction； Rural land； Integrated management

建設社會主義新農村，是全面建設小康社會的重點任務，是構建社會主義和諧社會的重要基礎，是實現偉大中國夢構建的一條重要途徑。新農村建設是一項長期而又艱巨的任務，而土地問題則是新農村建設的核心問題，是解決“三農”問題面臨的一項重要內容。土地是農村、農業(yè)、農民之間的重要聯系樞紐，是農村之根本，是廣大農民賴以生存的主體。土地管理一旦出現問題，就會影響農村經濟產業(yè)鏈的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，進而影響新農村建設進程。因此，合理規(guī)劃利用農村土地，解決土地管理中遇到的各種問題，不僅直接關系到廣大農民群眾的切身利益，也關系到國家的長治久安，對于建設創(chuàng)新、和諧、發(fā)展的社會主義現代化新農村意義重大。

1 新農村建設進程中存在的土地管理問題

1.1 村鎮(zhèn)建設缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

近年來，我國經濟飛速發(fā)展，農民的生活水平得到明顯提高，但其生活習慣和傳統(tǒng)觀念并未產生根本思想轉變。農民在住房建設方面，依然受傳統(tǒng)思想影響，如建房選址隨意、隨意拆遷、盲目攀比等，整個村落沒有統(tǒng)一協調、長遠的規(guī)劃，村莊建設處于無序的自由發(fā)展狀態(tài)，對新農村建設造成很大的困擾。

1.2 過分追求眼前經濟利益，耕地面積縮減

隨著人口的迅速增長及以土地帶動經濟發(fā)展的模式，城市化和工業(yè)化進程不斷加速，我國農村用地不合理現象越來越嚴重。許多農民為了追求眼前經濟方面的巨大利益，忽略了農業(yè)發(fā)展的長遠未來，如將肥沃的耕地改成養(yǎng)魚池塘或是家禽飼養(yǎng)場，完全破壞了村落原有耕地結構，影響農業(yè)生產增收，阻礙了農村經濟持續(xù)，長遠發(fā)展[2]。此外，我國房地產業(yè)的迅猛發(fā)展給“小產權房”帶來了發(fā)展契機，雖然國土資源部曾經多次指出小產權房的不合法性，但小產權房較于商品房的價格優(yōu)勢，對于中、低薪階層依然有巨大吸引力，此類現象更是屢禁不止。越來越多的小產權房的建立，必然會對農村耕地資源造成威脅，農業(yè)用地資源的不斷縮減即將成為新農村建設亟待解決的難題[3]。

1.3 農村土地閑置現象嚴重

城市是中國現代化的發(fā)展極，農村是中國現代化的穩(wěn)定器，現代化的過程也是城鎮(zhèn)化的過程，意味著農村人口不斷流入城市。改革開放以來，中國步入快速城鎮(zhèn)化階段，大量農民進城務工經商，一些地方出現了“空心村”。隨著農村外出務工人員日益增多，農村青壯年勞動力的外流，隨之而來的農村耕地閑置棄荒、宅基地閑置的現象也越來越普遍[3]。同時由于我國農村土地流轉市場還不健全，缺乏有效的盤活渠道，導致嚴重浪費了有限的土地資源，這不僅會影響到糧食的供應產量以及生產安全，阻礙社會經濟的發(fā)展，也為構建和諧社會和建設社會主義新農村帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。

1.4 土地節(jié)約、集約利用率低

我國農村居民點數量多，土地被居民點分割，導致土地利用規(guī)模狹小，集約化程度低，客觀上加大了使用大面積土地的難度。過多的居民點也導致很多基礎設施重復建設，浪費了大量土地資源。農用土地與非農建設用地的互相切割，致使村內用地結構松散，土地利用效率低下。這種內部布局上的松散無序嚴重制約了農村產業(yè)用地規(guī)模經營優(yōu)勢的形成和發(fā)揮，影響農村產業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現代化進程[1]。

2 農村土地管理問題的幾點建議

2.1 合理規(guī)劃農村土地

在符合國家國土利用規(guī)劃政策背景下，根據本地的實際現實情況，科學編制農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的數量、布局和用地規(guī)模，加強新農村土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃等各類規(guī)劃的有機融合；優(yōu)化土地利用的結構，合理安排土地用途，防止非法建設；合理確定各類農用地、生態(tài)保護用地、建設發(fā)展用地的規(guī)模和邊界[4]。遵照“因地制宜、合理布局”的原則，做好新農村的規(guī)劃工作；按照符合規(guī)劃、量力而行、尊重民意、突出特色的原則，搞好民居建設，重點推廣生態(tài)型、節(jié)能型和風俗型住宅，注重保持當地建筑特征，加快推進新農村建設。要強調“規(guī)劃先行”的地位，對規(guī)劃實行高標準要求，堅持立足長遠發(fā)展的觀念，不得隨意突破各類規(guī)劃要求，確保一張藍圖繪到底，實現新農村建設的最終目標。

2.2 統(tǒng)籌推進農村土地綜合整治工作

農村土地整理是建設社會主義新農村的首要任務。在一定區(qū)域內對現有資源進行清查，調查核實本地的土地利用情況，依據土地利用總體規(guī)劃，采用行政、經濟、法律和技術手段，對田、水、路、林、住宅等進行綜合整治，調整土地關系，改善土地利用結構和生產、生活條件，增加可利用土地面積，提高土地利用率和產出率，可實現農村現有資源的優(yōu)化配置，有效改善農村的生產生活[5]。新農村的硬件基礎設施建設也需要在土地整治工作上進行，使農村的土地結構得以調整，利用好農村的每一寸土地，從而保證農村的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 堅持耕地保護制度，永保耕地紅線

保護耕地的最主要目的在于維護糧食的產量，保證農業(yè)生產的正常進行，對增加我國的國民收入有著重要的推動作用。保護耕地還有保護環(huán)境、維持生態(tài)平衡的功能，也是新農村建設中的重要要求。因此，各級政府應嚴格依據土地利用總體現劃，按照“供給引導和制約需求”的原則，合理確定各項非農業(yè)建設用地的規(guī)模和布局，嚴格建設用地審批程序，對建設用地依法進行審批，嚴禁“圈地”、囤地，禁止不合理的破壞耕地改建池塘的行為，確保耕地面積能夠在可控制的范圍內[6]。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設、公共設施完善等需要利用集體經濟組織和農民集體所有土地時，必須符合土地利用的整體規(guī)劃，并在依法辦理規(guī)劃建設許可證后進行申請各個項目的審批。全面提高耕地占用和用地成本，嚴禁以辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為名非法占有或租用農民集體所有土地。嚴禁耕地占補平衡中占優(yōu)補劣、占水田補旱地的情況。嚴格控制“小產權房”的建造與交易，堅決制止打著建設新農村和改造舊村的旗號建設小產權房的行為，以保護農村土地資源。

2.4 加快推進農業(yè)產業(yè)化，促進閑置土地再利用

國家應該重視農業(yè)發(fā)展，加大對農業(yè)科技的投入，開發(fā)高產量的農作物新品種，努力研制低造價、高性能用于農業(yè)生產的機器，不斷提高農業(yè)生產力。同時大力發(fā)展與農業(yè)相關的行業(yè)，以解決勞動力在農村就業(yè)機會過少的問題?？傊凑諈^(qū)域特征，調整農業(yè)用地結構，促進農業(yè)產業(yè)化，增加農民收入，緩解農村勞動力外流以及土地拋荒、閑置現象。在新農村建設中對于住宅用地還應堅持“一戶一宅”政策，進一步規(guī)范宅基地審批制度，同時探討農村宅基地退出機制。全面整治“空心村”，根據農村經濟實際，將分散零星或相對集中連片的舊房進行拆建，鼓勵農民新建住宅向中心規(guī)劃建成區(qū)、中心村集中，積極推進中心集鎮(zhèn)和中心村建設，同時建設新民居要與拆舊相結合，不能進一步擴大農村居民點面積；將因倒閉、破產的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)閑置用地與新生企業(yè)力量相結合，使閑置土地紛紛“上崗”，充分利用有限的土地資源[7]。

2.5 加強土地的節(jié)約、集約、可持續(xù)利用

節(jié)約集約用地，是當前嚴格土地管理，實施土地精細化管理的重要環(huán)節(jié)，也是建設節(jié)約型社會，有效保障社會經濟可持續(xù)發(fā)展的主要措施之一?，F階段推進農村城鎮(zhèn)化，實現農村土地的節(jié)約、集約利用有3條途徑：一是以“人口集中”促農村土地集約利用，讓那些有能力、有意愿進城落戶的農村人口能夠很方便、很放心地出讓土地產權，為人口集中和土地集約利用創(chuàng)造條件[8]。農民居民點集約利用不僅可以增加有效耕地面積，而且還可以大大改善農村居民的生產生活條件，是當前農村土地集約利用的重點。二是嚴格執(zhí)行“產業(yè)集聚、布局集中、用地集約”的原則，以新型農村社區(qū)建設促進用地空間優(yōu)化布局，推進農村土地集約，同時加強產業(yè)升級，提高產業(yè)規(guī)模和產值產能。三是建立土地流轉機制，推進農村土地市場化。土地流轉是構成農村土地資源合理配置、提高土地利用率的前提條件，也是土地相對集中和土地規(guī)模經營的重要途徑，而土地的相對集中和適度規(guī)模經營則是發(fā)展農村經濟的必要前提。農村土地流轉有利于農村經濟的健康快速發(fā)展，對于我國新農村建設發(fā)展及“三農”問題的解決都是極為關鍵的因素[9]。

2.6 完善土地政策和法規(guī)

農村土地問題關系到農村的發(fā)展穩(wěn)定大局，必須以政策為引導。目前國家已經制定和出臺了有關土地整理的相關政策，但是在新農村建設過程中土地管理還會出現這樣那樣的新問題，這就需要政府不斷完善和改進相關土地管理制度和政策，各地也要結合當地情況敢于突破、勇于嘗試、創(chuàng)新理念，制定強制性或鼓勵性的政策措施，以保障社會主義新農村建設工作的順利推進。同時政府還應加大督查督辦力度，及時解決在征地過程中出現的問題，切實維護農民的利益，有效規(guī)范，對農村土地利用嚴格監(jiān)管。

3 結語

建設社會主義新農村是實現城鄉(xiāng)協調發(fā)展和構建和諧社會的必然要求。在社會主義新農村的建設中，土地管理問題一直是焦點和熱點，其規(guī)劃、利用、管理都存在很多問題。想要切實有效解決農村土地管理問題，需要在不斷的發(fā)展中完善農村土地管理，維護農民的利益，改善農民的生活水平，同時還需要政府和廣大人民群眾的協同努力。

參考文獻

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