地質(zhì)勘查資質(zhì)管理體制的歷史沿革和未來選擇

張維宸

針對地質(zhì)勘查資質(zhì)審批制度改革有五種意見，主要是對于審批如何下放和下放到什么程度，還存在一定的分歧。

地質(zhì)勘查是地質(zhì)勘查工作的簡稱。地質(zhì)勘查需要以地質(zhì)觀察研究為基礎(chǔ)，根據(jù)任務(wù)目的要求，本著以較短的時間和較少的工作量，獲得較多、較好地質(zhì)成果的原則，選用必要的技術(shù)手段或方法，如測繪、地球物理勘探、地球化學(xué)探礦、鉆探、坑探、采樣測試、地質(zhì)遙感等等。這些手段或方法稱為地質(zhì)勘查資質(zhì)分類劃分的重要依據(jù)。

中國對地勘單位（企業(yè)）資質(zhì)管理的歷史沿革

完全計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段（建國初期—1982年）。從建國初期到1982年期間，中國對地質(zhì)勘查實(shí)行完全以行政命令和高度集權(quán)為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。1980年地質(zhì)系統(tǒng)開始試點(diǎn)地勘單位企業(yè)化管理。在這一階段，地質(zhì)勘查單位為事業(yè)單位，接受國家計(jì)劃的地質(zhì)勘查任務(wù)，并領(lǐng)取國家工資，地質(zhì)勘查市場沒有形成，國家沒有實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入管理制度，地質(zhì)勘查不需要任何資質(zhì)。

多頭管理的地質(zhì)勘查領(lǐng)域階段（1982—1991年）。隨著改革開放的不斷深入，多種經(jīng)濟(jì)成分開始出現(xiàn)在地質(zhì)勘查領(lǐng)域，“行業(yè)”的概念漸漸引入地質(zhì)勘查領(lǐng)域。1982年地質(zhì)部改為地質(zhì)礦產(chǎn)部后，賦予地質(zhì)礦產(chǎn)部新的職能之一就是“對地質(zhì)勘查全行業(yè)的活動進(jìn)行協(xié)調(diào)”。“協(xié)調(diào)”說明不是“主管”，在當(dāng)時情況下地質(zhì)勘查處于“多龍”并存的局面，地礦、冶金、黃金指揮部、有色金屬、煤炭、石油、核工業(yè)、化工、建材、輕工等部門均有地質(zhì)勘查隊(duì)伍。1987年國務(wù)院發(fā)布《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》中明確規(guī)定，國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門和由其授權(quán)的各省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門是礦產(chǎn)資源勘查登記工作的管理機(jī)關(guān)。國家地質(zhì)勘查計(jì)劃的一、二類勘查項(xiàng)目和我國領(lǐng)海及其他管轄海域勘查項(xiàng)目的登記工作，由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)。其他地質(zhì)勘查項(xiàng)目的登記工作，由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)。要求各部門對本部門的勘查項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照本辦法的有關(guān)規(guī)定，在登記前進(jìn)行審查、協(xié)調(diào)，在登記后組織實(shí)施并進(jìn)行監(jiān)督和檢查。國務(wù)院石油工業(yè)、核工業(yè)主管部門分別負(fù)責(zé)石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)的勘查登記、發(fā)證工作，并向國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門備案。1988年地質(zhì)礦產(chǎn)部“三定”方案中明確規(guī)定：“地質(zhì)礦產(chǎn)部是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的綜合管理全國地質(zhì)礦產(chǎn)工作的政府職能部門，也是全國地質(zhì)勘查工作的行業(yè)管理主管部門?！被韭氊?zé)四項(xiàng)，其中之一是“對地質(zhì)勘查工作進(jìn)行行業(yè)管理”，從此開啟了地質(zhì)勘查行業(yè)統(tǒng)一管理的新局面，為全行業(yè)統(tǒng)一的政策法規(guī)管理及行業(yè)規(guī)劃、協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)。在這一階段，地質(zhì)勘查管理頭緒繁多，地質(zhì)勘查市場處于剛剛起步階段。隨著“對內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)，對外實(shí)行開放”方針的貫徹落實(shí)，單純依靠國家預(yù)算撥款安排地質(zhì)勘查工作，已經(jīng)不能滿足各方面對地質(zhì)勘查工作的需要，必須開辟第二資金渠道，廣泛吸收社會資金，增加地勘職工收入，搞活地勘單位。地質(zhì)工作的單一資金渠道得到改觀，社會資金逐漸成為地勘單位支撐發(fā)展的一個重要支柱。1986年《礦產(chǎn)資源法》頒布實(shí)施時，地質(zhì)礦產(chǎn)部的“三定”方案還沒有明確，故在《礦產(chǎn)資源法》中沒有涉及地質(zhì)勘查行業(yè)管理問題，地勘單位管理處于一種“一盤散沙”的局面。加之地質(zhì)勘查經(jīng)費(fèi)的不斷縮減，直接造成地質(zhì)勘查隊(duì)伍中大量“精英人才”的流失，地勘單位紛紛“外出覓食”，在相近的工程勘察市場上有了更多的地勘單位的身影，地勘單位已不同程度地在企業(yè)化或經(jīng)營管理企業(yè)化的道路上開始起步。為了在這一并不熟悉的市場“養(yǎng)家糊口”，工程勘查資質(zhì)逐漸進(jìn)入地勘單位。1989年資源勘查登記管理工作步入正軌，部分省開始對地質(zhì)勘查單位資格審查進(jìn)行試點(diǎn)。因?yàn)檫^去全國勘查工作主要由9個部門所屬地勘對外承擔(dān)，當(dāng)時出現(xiàn)了由某個礦山企業(yè)或者地方臨時組成的勘查隊(duì)，或由少數(shù)人聯(lián)合甚至個體組成的勘查組，并向國家申請登記，要求獲得勘查許可證。為了確?？辈橹刃虿换靵y，黑龍江省地礦局在省人民政府和工商部門的支持下，對省內(nèi)各種勘查單位進(jìn)行資格審查，根據(jù)不同的資格分別發(fā)給不同級別的勘查資格證，然后才能申請勘查許可證。

資質(zhì)開始實(shí)施并統(tǒng)一歸口管理階段（1992年至今）。1991年，地質(zhì)礦產(chǎn)部印發(fā)了《地質(zhì)勘查市場管理暫行辦法》（地質(zhì)礦產(chǎn)部令第11號）和《地質(zhì)勘查單位資格管理辦法》（地質(zhì)礦產(chǎn)部令第14號），明確規(guī)定從事地質(zhì)勘查市場經(jīng)營活動的單位，必須具有地質(zhì)礦產(chǎn)部或省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管局（廳）頒發(fā)的地質(zhì)勘查資格證書，并按規(guī)定取得工商行政管理部門發(fā)給的營業(yè)執(zhí)照，個人不得進(jìn)入地質(zhì)勘查市場承包項(xiàng)目。地質(zhì)勘查資格證書的復(fù)核、發(fā)放，實(shí)行國家和地方兩級審批制度。國務(wù)院各主管部門所屬的地質(zhì)勘查單位及外商投資的地質(zhì)勘查單位資格證書的復(fù)核、發(fā)放由地質(zhì)礦產(chǎn)部負(fù)責(zé)管理，其他地質(zhì)勘查單位資格證書的審查、發(fā)放由省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管局（廳）負(fù)責(zé)管理。并明確了市（地）縣人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，可以根據(jù)受權(quán)負(fù)責(zé)地質(zhì)勘查單位資格證書監(jiān)督管理的有關(guān)工作。1996年8月29日，修訂后的《礦產(chǎn)資源法》第三條第四款規(guī)定，“從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件”?？辈椤㈤_采礦產(chǎn)資源必須具備必要技術(shù)、資金和其他經(jīng)濟(jì)條件，必須有一個合理的勘查計(jì)劃等。2008年《地質(zhì)勘查資質(zhì)管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第520號）進(jìn)一步縮減了國家復(fù)核、發(fā)放的范圍，規(guī)定由國務(wù)院國土資源主管部門審批頒發(fā)的地質(zhì)勘查資格證書范圍是：（一）海洋地質(zhì)調(diào)查資質(zhì)、石油天然氣礦產(chǎn)勘查資質(zhì)、航空地質(zhì)調(diào)查資質(zhì)；（二）其他甲級地質(zhì)勘查資質(zhì)。除此之外的地質(zhì)勘查資質(zhì)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府國土資源主管部門審批頒發(fā)。截至2012年底，全國擁有地質(zhì)勘查資質(zhì)證書的單位2404家，13類地質(zhì)勘查資質(zhì)共計(jì)6564個。

中國地質(zhì)勘查資質(zhì)管理的未來選擇

針對地質(zhì)勘查資質(zhì)審批制度改革有五種意見，主要是對于審批如何下放和下放到什么程度，還存在一定的分歧。一是維持現(xiàn)狀；二是進(jìn)一步減少中央審批范圍，大部分下放到地方管理；三是全部下放到地方管理；四是將原來中央審批范圍轉(zhuǎn)由行業(yè)協(xié)會管理；五是全部轉(zhuǎn)由行業(yè)協(xié)會管理。這里對維持現(xiàn)狀的意見不再闡述，同時將大部分下放到地方管理和全部下放到地方管理放在一起論證，把轉(zhuǎn)由行業(yè)協(xié)會管理放在一起論證。

其一，地質(zhì)勘查資質(zhì)審批權(quán)力大部分或全部下放地方管理：一是下放到地方管理仍為行政審批，具有行政的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。資質(zhì)審批是進(jìn)入地質(zhì)勘查行業(yè)的重要關(guān)口，政府進(jìn)行審批具有非常強(qiáng)的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。把地質(zhì)勘查資質(zhì)審批權(quán)下放到省級，更有利于中央政府進(jìn)行監(jiān)督管理，有利于根據(jù)行業(yè)情況檢查地方在資質(zhì)管理方面的效果。在當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)，中央再保留地質(zhì)勘查資質(zhì)審批權(quán)，既控制不了地勘行業(yè)的快速膨脹，也監(jiān)管不了地方政府繼續(xù)核準(zhǔn)低等級資質(zhì)單位的進(jìn)入。二是下放到地方統(tǒng)一審批容易實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行的地質(zhì)勘查資質(zhì)審批權(quán)由國土資源部和省級國土資源主管部門負(fù)責(zé)。從單位資質(zhì)數(shù)量來看，國土資源部審批的甲級資質(zhì)單位約占2/5，省級國土資源主管部門審批的乙級和丙級資質(zhì)單位約占3/5；從資質(zhì)構(gòu)成數(shù)量來看，國土資源部審批的甲級資質(zhì)約占1/3，省級國土資源主管部門審批的乙級和丙級資質(zhì)約占2/3。省級國土資源主管部門具有相對較強(qiáng)的專門組織和評審專家，對整個審批流程比較熟悉。如《國土資源部辦公廳關(guān)于下放部分建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審權(quán)限的通知》（國土資廳發(fā)[2013]44號），將12類建設(shè)項(xiàng)目用地項(xiàng)目，下放給省級或相應(yīng)的地方國土資源主管部門辦理。三是下放到地方統(tǒng)一審批便于后續(xù)監(jiān)管。資質(zhì)設(shè)置的初衷是為了凈化地質(zhì)勘查市場，規(guī)避不良中介的干擾，而要達(dá)到凈化地質(zhì)勘查市場的目的就需要后續(xù)更好地監(jiān)督檢查工作。監(jiān)督檢查工作的實(shí)現(xiàn)需要地方政府去做，中央在這一點(diǎn)只能是督導(dǎo)檢查，中央不可能進(jìn)行完全的監(jiān)督檢查工作，而任何疏漏都可能造就錯誤的出現(xiàn)和蔓延。地方政府憑借行政管理權(quán)，便于對地質(zhì)勘查資質(zhì)進(jìn)行監(jiān)督檢查，也能夠規(guī)避不良中介的影響，能夠?qū)⒈姸鄦栴}消滅在萌芽狀態(tài)。

其二，地質(zhì)勘查資質(zhì)審批權(quán)力下放地方政府的劣勢：一是審批權(quán)過度分權(quán)、分權(quán)存在隱患。審批權(quán)的過度分權(quán)、放權(quán)會弱化政府能力尤其是中央政府的監(jiān)管能力。審批權(quán)無限制減少或下放，它所能出現(xiàn)的最直接后果就是更多的市場“門檻”被降低，可能引發(fā)市場與公眾利益之間的矛盾，也可能出現(xiàn)短期經(jīng)濟(jì)效益與長期社會效益相違背的現(xiàn)象。二是可能出現(xiàn)一放就亂。中央和地方共同具有不同等級的地質(zhì)勘查資質(zhì)審批權(quán)，有效地約束了在審批權(quán)上“打折扣”行為。全部下放地方政府審批，會出現(xiàn)更多的人情資質(zhì)，在地質(zhì)勘查資質(zhì)審批中“打折扣”現(xiàn)象具有很大的可能性，這樣地質(zhì)勘查資質(zhì)的實(shí)際作用就失去了，地質(zhì)勘查市場出現(xiàn)混亂也就在所難免。三是地方政府愿不愿意接受是關(guān)鍵?，F(xiàn)在是中央政府有放權(quán)的希望，但地方政府是否愿意接受中央政府放權(quán)還是未知數(shù)。如果中央政府強(qiáng)加式將審批權(quán)和與其捆綁在一起的監(jiān)督權(quán)全部放下去，地方政府本意不愿意接受的話，那么放下去的審批權(quán)就是禍害，很可能使本來還有序的市場變成無序，到頭來地方政府便會找千百個理由，繼續(xù)下放審批權(quán)，從而使審批權(quán)成為沒有意義的審批權(quán)。

其三，審批權(quán)下放地方政府，需要解決的問題：一是需要法律法規(guī)支持?，F(xiàn)行地質(zhì)勘查資質(zhì)分級審批制度，其實(shí)并沒有管理好地質(zhì)勘查市場的準(zhǔn)入門檻。因?yàn)橐粋€丙級資質(zhì)非常容易獲得，獲得丙級資質(zhì)后，經(jīng)過幾年的市場運(yùn)作，資質(zhì)便順理成章地升級為乙級、甲級。以法律法規(guī)形式明確地質(zhì)勘查資質(zhì)管理的權(quán)利地位，對權(quán)利進(jìn)行調(diào)整是地質(zhì)勘查資質(zhì)審批權(quán)下放的必要內(nèi)容，并將其相對固定下來，這才是根本。二是行業(yè)管理采用地勘行業(yè)協(xié)會指導(dǎo)形式。根據(jù)《行政許可法》第二十二條、第二十三條、第二十四條規(guī)定，實(shí)施地質(zhì)勘查資質(zhì)審批的機(jī)關(guān)需要是行政機(jī)關(guān)。簡政放權(quán)，不是不管，而是捋順管理方式，采取更加合理高效的管理方式。地勘行業(yè)秩序的維護(hù)不僅靠自身，還要靠政府，同時離不開行業(yè)協(xié)會指導(dǎo)。

其四，全部轉(zhuǎn)由行業(yè)協(xié)會管理。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在“創(chuàng)新社會治理體制”中提出，“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)。支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤?！?/p>

其五，行業(yè)協(xié)會承擔(dān)地質(zhì)勘查資質(zhì)審批的優(yōu)勢：一是行業(yè)協(xié)會是行業(yè)的“領(lǐng)袖”，具有溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、公正等職能。行業(yè)協(xié)會經(jīng)常來往于地勘單位之間，對地勘單位和地質(zhì)勘查市場的運(yùn)作情況較為熟悉，而且非行政領(lǐng)導(dǎo)，與地勘單位職工之間溝通起來比較容易，能夠根據(jù)地質(zhì)勘查市場的形勢判斷對地質(zhì)勘查資質(zhì)進(jìn)行適時規(guī)制。二是資質(zhì)審批具有較強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，由行業(yè)協(xié)會承擔(dān)有助于達(dá)到行政目標(biāo)。地質(zhì)勘查資質(zhì)分十三項(xiàng)類別，各類別的條件并不完全相同。雖然行政管理部門人員的專業(yè)水平較高，但是人無完人，不可能所有的類別都能如數(shù)家珍。行業(yè)協(xié)會具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，承接資質(zhì)審批非常適合。三是資質(zhì)審批需要投入大量的人力資源，行政主管部門人員難以應(yīng)付如此繁重的勞動。出于人道主義和節(jié)約行政成本的考慮，在不影響性質(zhì)職責(zé)的履行以及行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的條件下，授權(quán)行業(yè)協(xié)會進(jìn)行審批是可行的。

無論采取行政授權(quán)，還是采取行政委托方式，尤其是程序過程，都需要合法、合理。

其六，行業(yè)協(xié)會承擔(dān)地質(zhì)勘查資質(zhì)審批的劣勢：一是資質(zhì)審批還是不是行政審批。資質(zhì)審批權(quán)交由行業(yè)協(xié)會審批，則不再為行政審批，其嚴(yán)肅性和規(guī)范性能否體現(xiàn)，尚難以定論，人們會懷疑其效力是否與行政機(jī)關(guān)審批的效力具有同等地位。二是行政審批不允許“體外循環(huán)”。行業(yè)協(xié)會屬于社會組織，而社會組織的內(nèi)部機(jī)構(gòu)多不健全，行業(yè)協(xié)會承擔(dān)資質(zhì)審批很可能增加資質(zhì)審批的人情關(guān)，會導(dǎo)致資質(zhì)審批更加不規(guī)范。三是行業(yè)協(xié)會難以完成后續(xù)監(jiān)管。行業(yè)協(xié)會缺乏監(jiān)督管理職能，資質(zhì)發(fā)放之后，地質(zhì)勘查行業(yè)協(xié)會難以承擔(dān)起后續(xù)監(jiān)管的重任。

無論地質(zhì)勘查資質(zhì)審批權(quán)下放地方還是下放行業(yè)協(xié)會，都要首先以法律法規(guī)的形式加以明確，以證明這種授權(quán)是合法的。沒有相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，那么下放地質(zhì)勘查資質(zhì)審批權(quán)，不僅下放行為不合法，而且產(chǎn)生的后果也不合法。同時，地質(zhì)勘查資質(zhì)審批權(quán)下放還要考慮后續(xù)監(jiān)管問題。