中部農(nóng)區(qū)探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有益嘗試

李文

摘要：信陽市在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)民職業(yè)技能培訓等方面進行了許多有益的探索，創(chuàng)造了鮮活的經(jīng)驗，走出了一條以農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移促進土地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新路子。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；背景；經(jīng)驗；建議

近年來，信陽市在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)民職業(yè)技能培訓等方面進行了許多有益的探索，創(chuàng)造了鮮活的經(jīng)驗，走出了一條以農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移促進土地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化經(jīng)營，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新路子?，F(xiàn)在具體做一分析。

一、信陽市土地流轉(zhuǎn)的背景和特點

信陽市位于河南省南部、大別山北麓，是中部欠發(fā)達農(nóng)區(qū)，是一個農(nóng)業(yè)大市、人口大市。全市總?cè)丝?02.8萬人，農(nóng)業(yè)人口669.4萬人；土地1186萬畝，其中家庭承包經(jīng)營耕地827.99萬畝，戶均5畝，人均1.2畝。目前，全市土地流轉(zhuǎn)面積109.69萬畝，占耕地總面積的13.25%，其中，轉(zhuǎn)包77.62萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積69.36%；出租18.45萬畝，占16.82%；轉(zhuǎn)讓5.68萬畝，占5.18%；互換4.32萬畝，占3.94%；股份合作3.62萬畝，占4.7%。

信陽市與全國一樣，土地流轉(zhuǎn)發(fā)端于改革開放之初，是一個與農(nóng)村改革發(fā)展相伴生的過程，其動因有以下幾個方面：一是得益于勞務經(jīng)濟的推動。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，早在上世紀80年代初，吃苦耐勞的信陽人就開始洗腳上田、跳出大山，走南闖北、務工經(jīng)商，到90年代末，形成了“百萬民工出信陽”的浪潮。勞務經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村出現(xiàn)大量土地撂荒閑置現(xiàn)象，為解決“地有人種”的問題，代耕代種式的土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)萌芽，并隨著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移數(shù)量的增加，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模逐步擴大。二是得益于規(guī)模經(jīng)濟的拉動。近年來，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，一批產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)堅持“公司+基地+農(nóng)戶”模式，紛紛建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，走規(guī)模化之路。同時，一部分有思想、有資金、有技術(shù)的農(nóng)戶，也希望通過土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來擴大經(jīng)營規(guī)模，這種要求隨著農(nóng)業(yè)市場化、現(xiàn)代化的發(fā)展變?yōu)榭赡?，成為推動土地流轉(zhuǎn)的強大動力。三是得益于政策法規(guī)的促動。近年來，隨著《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》相繼頒發(fā)，土地承包經(jīng)營權(quán)的地位得到了明確，并且在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎上，大力鼓勵土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，為土地流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)。同時，國家取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“兩類八項”，對種田農(nóng)民實行多項補貼，不斷提高糧食價格，使種田有利可圖，吸引了一批種養(yǎng)大戶更多地參與土地流轉(zhuǎn)，實行規(guī)?；⒓s化經(jīng)營。

二、做法與經(jīng)驗

近年來，信陽市委、市政府站在農(nóng)村改革發(fā)展的高度，以發(fā)展勞務經(jīng)濟為突破口，以提高規(guī)?；?jīng)營為重點，以增加農(nóng)民收入為核心，積極探索土地流轉(zhuǎn)的形式和辦法，走出了一條在推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中保持農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的新路子。他們的做法是：

（一）堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度與完善土地管理制度相結(jié)合。以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是黨領導下的億萬農(nóng)民在改革中的偉大創(chuàng)造，是我國農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度。近年來，信陽市堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖，不斷穩(wěn)固農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，強化農(nóng)戶在雙層經(jīng)營體制中的市場主體地位，實行最嚴格的土地管理制度，堅持做到“三個不得”，充分調(diào)動廣大農(nóng)民生產(chǎn)的主動性、積極性和創(chuàng)造性，不僅解決了農(nóng)民溫飽問題，而且促進了農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)豐收，為保障國家糧食安全作出了貢獻。信陽市針對農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展面臨新情況、新問題的客觀要求，堅持原則性與靈活性相結(jié)合，在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎上，在實踐中不斷創(chuàng)新和完善農(nóng)村經(jīng)營體制。在全市范圍內(nèi)對承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能范圍作了進一步明確，細化農(nóng)戶對承包地經(jīng)營所負有的責任與義務，防止土地撂荒和不合理使用；大力培育龍頭企業(yè)、中介組織、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)公司等企業(yè)型的農(nóng)業(yè)市場主體，提高農(nóng)民進入市場的組織化程度；積極探索土地流轉(zhuǎn)的形式，在轉(zhuǎn)包、互換等原有形式的基礎上，積極探索出租、轉(zhuǎn)讓、入股、合作等土地流轉(zhuǎn)的新途徑新辦法，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；不斷深化土地管理制度改革，規(guī)范征用土地行為，切實保護農(nóng)民合法權(quán)益。

（二）堅持政府引導和市場運作相結(jié)合。在土地流轉(zhuǎn)中，信陽市委、市政府堅持合理把握政府與市場作用的邊界，既充分發(fā)揮政府“有形手”的引導作用，又充分發(fā)揮市場“無形手”的調(diào)節(jié)作用。一是注重政策引導。信陽市委、市政府出臺了《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的實施意見》，各縣區(qū)分別制定了《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實施細則》，對土地流轉(zhuǎn)程序進行了規(guī)范。二是加強對土地流轉(zhuǎn)項目的支持。信陽市整合財政支農(nóng)資金加大對農(nóng)村基礎設施的投入，對流轉(zhuǎn)項目給予傾斜扶持，近三年來僅農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金投入就達1.8億元，推動2890戶、1.74萬畝土地流轉(zhuǎn)到龍頭企業(yè)和種糧大戶。平橋區(qū)規(guī)定，凡新入股面積300畝以上土地股份合作社，一次性給予2萬元補助；凡年度新增500畝以上土地流轉(zhuǎn)的中介組織，給予3萬元獎勵。三是強化市場化運作。信陽市注重發(fā)揮龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社和種養(yǎng)大戶的作用，積極推廣“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”、“合作社+農(nóng)戶”、“種養(yǎng)大戶+農(nóng)戶”等模式，通過利益聯(lián)結(jié)機制，鼓勵市場主體自主進行土地流轉(zhuǎn)。目前，全市通過市場化運作實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)面積達到66萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的60%。

（三）堅持勞動力轉(zhuǎn)移與實施“回歸工程”相結(jié)合。近年來，信陽市把大力發(fā)展勞務經(jīng)濟作為土地流轉(zhuǎn)的突破口，通過培訓農(nóng)村勞動力，提高就業(yè)能力，加快農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移，從而增加土地可流轉(zhuǎn)量；在積極引導農(nóng)村勞動力“走出去”同時，信陽市大力實施“回歸工程”，引導外出務工經(jīng)商成功人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，通過土地流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，走規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化之路。通過實施“回歸工程”，全市農(nóng)民工回鄉(xiāng)投資103億元，創(chuàng)辦企業(yè)26059家，這些資金60%以上投資到了農(nóng)業(yè)領域。

（四）堅持分散經(jīng)營與合作經(jīng)營相結(jié)合。為了解決分散經(jīng)營投入成本高、抗風險能力弱的問題，信陽市通過土地流轉(zhuǎn)，把分散經(jīng)營與合作經(jīng)營有機結(jié)合起來，提高了規(guī)?；?、組織化程度，實現(xiàn)流轉(zhuǎn)方與受讓方的雙贏。一是以產(chǎn)業(yè)化帶動。通過產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，支持龍頭企業(yè)走“公司+基地+農(nóng)戶”之路，鼓勵農(nóng)民把土地轉(zhuǎn)讓給龍頭企業(yè)，建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基礎，從而分享企業(yè)利潤。

（五）堅持規(guī)范管理與強化服務相結(jié)合。信陽市針對土地流轉(zhuǎn)政策性強、自發(fā)流轉(zhuǎn)多、糾紛產(chǎn)生頻的特點，堅持把管理與服務結(jié)合起來，做到在管理中提供服務，在服務中強化管理，保證了全市土地流轉(zhuǎn)的有序推進。一是健全土地流轉(zhuǎn)管理機制。在全市范圍內(nèi)推行了土地流轉(zhuǎn)合同制和備案制，完善了土地流轉(zhuǎn)信息、法律政策咨詢、流轉(zhuǎn)價格評估、合同簽訂指導、利益關(guān)系協(xié)調(diào)等有關(guān)制度。二是完善服務網(wǎng)絡。各縣成立了土地流轉(zhuǎn)的辦事機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉(zhuǎn)服務中心，行政村設立了土地流轉(zhuǎn)服務站，構(gòu)建了土地流轉(zhuǎn)的服務平臺。平橋區(qū)依托區(qū)農(nóng)業(yè)局，在省工商局注冊成立河南潤土地權(quán)交易有限公司，專門從事土地流轉(zhuǎn)管理和中介服務工作。三是健全了土地流轉(zhuǎn)矛盾調(diào)處機制。建立多元化農(nóng)村土地轉(zhuǎn)爭議解決機制，將所有土地糾紛納入仲裁機制之內(nèi)，通過行政調(diào)解、行政裁決、行政救濟，妥善解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾和問題，確保了土地流轉(zhuǎn)的順利推進。

三、思考與建議

（一）健全完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)，切實規(guī)范保障土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)不但是一個經(jīng)濟問題，也是一個政治問題、社會問題，處理稍有不慎，不但侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益，而且影響社會大局穩(wěn)定。從土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀看，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多具有自發(fā)性、隨意性的特點，由于缺乏正確的引導和規(guī)范，造成土地糾紛日漸增多；從司法實踐看，土地承包權(quán)及其流轉(zhuǎn)的立法嚴重滯后，相關(guān)法律法規(guī)和司法解釋缺乏統(tǒng)一性和可操作性，有的規(guī)定甚至彼此沖突，在土地流轉(zhuǎn)中不但難以遵循，而且在糾紛處理時往往無法可依或有法難依，進一步建立健全土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)勢在必行。

（二）探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)資本化，激活土地資源要素。實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分立，是目前我國農(nóng)村土地制度的最大特點。兩權(quán)分立在調(diào)動農(nóng)民群眾生產(chǎn)積極性的同時，也造成了土地權(quán)屬界定不清、承包經(jīng)營權(quán)不完整，嚴重影響了土地作為農(nóng)民最重要生產(chǎn)要素功能和作用的發(fā)揮，致使農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)極不充分。加大對土地承包經(jīng)營權(quán)研究，不斷探索土地流轉(zhuǎn)和土地資本化的有效形式，盤活土地資源成為當前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切要求。

（三）建立健全農(nóng)村社會保障體系，切實解決農(nóng)民后顧之憂。土地歷來被認為是農(nóng)民安身立命之本，也是農(nóng)村穩(wěn)定的最后一道防線。相當一部分農(nóng)民正是擔心失去土地后，怕失去生活來源，才造成寧肯粗放經(jīng)營，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去的現(xiàn)象。因此，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村社會保障制度改革，逐步完善農(nóng)村社會保障體系，弱化土地的社會保障功能，才能解決除農(nóng)民的后顧之憂，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。加強對進城務工人員社會保障制度的研究，探索農(nóng)民承包地權(quán)益轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老保險的有效形式，積極開展以土地承包權(quán)換城市社保、以農(nóng)村宅基地換城市住房的改革試點，鼓勵農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)收入用于參加社會養(yǎng)老保險。

（四）深化戶籍制度改革，積極探索農(nóng)村土地人走地退機制。戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的核心，是農(nóng)民進城的樊籬，也是影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的障礙之一。按照戶籍統(tǒng)計，我國農(nóng)村人口現(xiàn)在為9.4億，但真正長期居住在農(nóng)村的農(nóng)民只有7.5億，大約有2億農(nóng)民實際上已離開了農(nóng)村，但仍然還擁有土地、保留著農(nóng)民身份。適應經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，進一步深化戶籍制度改革，加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程，從根本上減少農(nóng)民，促進農(nóng)業(yè)走規(guī)模化、集約化之路，提高農(nóng)業(yè)效益，增加農(nóng)民收入，才能從根本上解決“三農(nóng)”難題。認真落實《土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，鼓勵農(nóng)民特別是外出務工農(nóng)民工在自愿基礎上將承包地的剩余承包期一次性流轉(zhuǎn)出去，對長期外出務工且遷入城市定居，并有穩(wěn)定職業(yè)和收入來源的農(nóng)民，在落實相應政策并給予補償?shù)幕A上，原則要求退回承包土地。

（五）建立農(nóng)村綜合改革試驗區(qū)，探索農(nóng)村改革發(fā)展經(jīng)驗。土地制度是農(nóng)村根本經(jīng)濟制度，土地改革是農(nóng)村改革的核心，加快包括土地制度在內(nèi)的農(nóng)村綜合改革，是破解“三農(nóng)”難題、建設社會主義新農(nóng)村、推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路。河南是農(nóng)業(yè)大省，是中國的縮影。近年來，河南農(nóng)村改革發(fā)展取得了很大成績，走在了全國前列，為全國農(nóng)村改革發(fā)展積累了經(jīng)驗。當前，農(nóng)村改革發(fā)展已進入重在制度建設的新階段，如何把河南成熟的改革措施制度化，建立起推動農(nóng)村改革發(fā)展的農(nóng)村制度體系，為改革增添動力，為發(fā)展增添活力，既有利于加快河南農(nóng)村社會發(fā)展，繼續(xù)保持全國的領先地位，又對全國農(nóng)村改革發(fā)展具有示范和借鑒意義。建議在信陽市建立國家級農(nóng)村綜合改革試驗區(qū)，支持在農(nóng)村土地等制度創(chuàng)新上進行改革試驗，以制度建設和創(chuàng)新推動農(nóng)村改革發(fā)展不斷深化，不斷為農(nóng)村改革發(fā)展積累經(jīng)驗，為全國農(nóng)村改革發(fā)展樹立典范。