關于我國地方債問題的一些思考

[摘要]隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，日益龐大的地方債問題引起了社會各方面的關注。本文從底特律的破產(chǎn)引出我國現(xiàn)階段地方債面臨的重要問題，隨后根據(jù)具體問題對我國地方債未來的發(fā)展路徑、模式提出了幾點建議對策。

[關鍵詞]地方債；問題；建議

[中圖分類號]F812[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）14-0095-02

2013年12月3日，美國城市底特律宣布破產(chǎn)，作為有著兩百多年歷史的老城，卻成為美國歷史上又一個破產(chǎn)的大規(guī)模城市，不得不說給我國逐漸凸顯的地方債問題敲響了警鐘。地方債即所謂的地方政府發(fā)行的公債。2009年，國務院批準的第一個由財政部代理發(fā)行并且列入省級預算管理的2000億地方債券發(fā)行，來緩解大規(guī)模增加政府公共投資的資金困難。2010年和2011年中央每年代理發(fā)行的期限分3年和5年的地方政府債券規(guī)模均為2000億元。2011年，我國將上海市、浙江省、廣東省和深圳市四地列入地方政府自行發(fā)債試點范圍，但是仍由財政部負責四地的政府債券的還本付息。2012年地方政府不僅新增了7年期的地方政府債券還將發(fā)行總額增至2500億元。2013年地方政府債將發(fā)行規(guī)模擴大到了3500億元，其中中央代發(fā)的首批地方債達422億元。

1我國地方債面臨的主要問題

1.1我國地方債發(fā)行規(guī)模大，增長速度快

2008年金融危機爆發(fā)后，我國為了刺激經(jīng)濟增長，推出多達4萬億元人民幣的投資計劃，然而并沒有達到預期的效果，反而導致地方財政壓力巨大。為了緩解地方財政的緊張，地方政府在增加投資，例如政府主導投資或為大型建設項目提供融資擔保方面不斷加大力度，這就使地方政府的債務規(guī)模越發(fā)巨大。據(jù)統(tǒng)計，我國地方債務自2008年開始出現(xiàn)規(guī)模式增長。其中，2009年地方債務比上年度增速增加61.92%，總負債規(guī)模達到了9萬億元。2010年年底，地方負債規(guī)模飆升至10.7萬億元。目前據(jù)不完全統(tǒng)計，地方債務規(guī)模已經(jīng)達到25萬億元，其中地方隱形債務約11萬億元。地方償債面臨空前的壓力。 由于債務快速增長，部分地方逐漸浮現(xiàn)出融資平臺多頭舉債，項目資金管理不規(guī)范、贏利能力較弱等問題。

1.2我國地方債務結(jié)構(gòu)不合理

部分融資平臺公司因為自有資本金薄弱，缺少營利性項目，導致過度依賴銀行信貸、還款期限過于集中問題，對地方政府中財政赤字較高的政府，形成了很大的壓力，很有可能會導致債務風險的集中爆發(fā)。然而更加嚴重的問題是，我國的地方債存在嚴重的信息不透明問題，這就嚴重影響了風險—收益為基礎的市場定價能力的效率。換句話說，基本上沒有確定整體債務水平的有效途徑，以及明確地方政府和企業(yè)需要償還現(xiàn)金流規(guī)模相關的尺度，更不用提對有效的現(xiàn)金流量進行分析，因為很多時候用于判斷和解決有關問題靠的不是明確地規(guī)則，而是一些所謂的“潛規(guī)則”。

1.3我國地方債務違約風險大

我國《預算法》嚴禁地方政府舉債，地方政府發(fā)行債券籌集資金面臨著《預算法》的制約，所以地方政府除體制內(nèi)債務其他大部分都是預算外的債務。體制內(nèi)的債務規(guī)模因為較小所以不存在明顯風險。而預算外的債務是指那些為規(guī)避預算法的規(guī)定，在地方政府融資平臺上產(chǎn)生的債務，多以企業(yè)債券、中期票據(jù)、銀行貸款等形式存在。由于這些債務規(guī)模較大，很容易導致風險的產(chǎn)生。我國地方政府投資規(guī)模越來越大，而地方財政資金卻嚴重不足，所以地方政府只能通過招商引資和發(fā)行債券等辦法來融資。于是，地方債務日漸沉重，不少地方政府已開始借新債還舊債。根據(jù)中國國家審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，在2012年，地方政府須償還的債務高達1.3萬億元，預計2013年將要償還的債務總額達3萬億元。而商業(yè)銀行在2012年已經(jīng)將數(shù)額高達3萬億元人民幣的貸款展期，這是系統(tǒng)性金融風險開始累積的警報。

1.4我國地方債務資金使用效率不高

國家審計署通過對新增債務的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分省、市、縣僅有不到百分之十資金用于中央擴大內(nèi)需新增投資項目的配套資金，其中一部分資金是用于已開工但由于資金問題暫停的項目。換句話說，借貸主要用于地方基礎設施項目的投資，其投資期長，難以在短時期內(nèi)產(chǎn)生利潤。基礎設施建設過度會引起產(chǎn)能過剩，使投資收益遠低于預期。許多地方政府利用發(fā)行地方債大肆舉債來優(yōu)先發(fā)展地方項目，使得新增債務中沒有足夠的資金（小于10%）用于中央擴大內(nèi)需新增投資項目的配套資金，資金使用效率低。

2我國地方債務問題可采取的建議措施

2.1清理地方隱形債務

首先要鼓勵地方政府全面啟動債務治理工作，以全面摸清各地債務底數(shù)為目標，將初期債務治理的工作重點放在清理上。根據(jù)清理結(jié)果來制定償債方案，以明確償債的順序、來源和時間。債務的界定暫時主要以地方政府直接負債為主。要加大對地方政府清理歷史陳欠債務的支持和獎勵力度，可借鑒支持“普九”債務的做法，來提高地方政府化解歷史陳欠債務的積極性，形成與完善對地方政府償債的長效激勵約束機制。每年安排專項補助資金，加大投入、增加對地方化債的獎補。在操作中，要優(yōu)先債務的化解然后在實行補助，對地方確實已經(jīng)化解的債務給予補助。在補助中，一是要集中補助中西部地區(qū)，再適當兼顧東部地區(qū)；二是債務的支持重點要放在公共服務類債務上，然后再考慮地方投資形成的債務；三是要依據(jù)地方政府自身的償債時間表安排償債，對未在規(guī)定期限內(nèi)安排的債務不予補助；四是要形成對省級政府的追加激勵，不僅要求省級財政給予化債相應補助，而且要求中央財政按照省級償債資金的撥付進度執(zhí)行撥付。

2.2加強對我國地方融資平臺的管理

規(guī)范地方政府融資渠道、加強監(jiān)管是地方政府的隱性債務顯性化及降低風險的有效措施。第一，建立規(guī)范的政府投融資信息披露制度。及時且有效的信息披露，能保護因為信息不對稱而處于弱勢的投資者的利益，同時有利于外部力量對投融資公司的監(jiān)督和約束，對規(guī)范發(fā)行主體的行為起到重要作用。第二，嚴格制定政府投融資債券發(fā)行的總體計劃。應該建立自上而下的發(fā)行計劃，控制投融資債券的總體規(guī)模。根據(jù)各地的地方政府財政實力，考核各地方政府的綜合負債情況及其結(jié)構(gòu)，以及投融資公司已經(jīng)發(fā)行還未到期的債務規(guī)模，制定各地投融資公司的發(fā)債計劃。第三，合理確定政府債務信用提升的途徑。應當建立相關法律法規(guī)，在釆取注資等方式時，嚴格遵循法律程序，注入的資產(chǎn)也應當有專門的資產(chǎn)評估機構(gòu)進行評估，然后合理作價注資。另外，也可考慮成立專門的債券擔保公司對城投債進行擔保。

2.3控制地方債券的發(fā)行規(guī)模，優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)

地方政府通過舉債來追求政績的行為不僅會與中央的財政政策和貨幣政策相違背，還可能會導致信用風險等狀況影響當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，這明顯是弊大于利的，所以最重要的還是要控制好發(fā)債規(guī)模和優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)。因此，地方政府進行籌資時要根據(jù)各項經(jīng)濟建設的特點，例如，對于長期大型工程設施建設項目發(fā)行長期債券，以避免項目后期資金不足的問題，對于一些中短期的建設項目，可以發(fā)行期限較短的債券進行籌資，從而節(jié)約籌資成本。在債務結(jié)構(gòu)上，應該保證地方政府的借債率是合理并且安全的，避免依靠舉借新債還舊債的循環(huán)局面。

2.4建立健全我國地方債相關的法律保障體系

首先，要修改我國《預算法》及其他相關法律，賦予地方政府債券合法性。其次，制定《地方政府債券法》對地方政府債券的發(fā)行主體資格、籌集資金用途、發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、發(fā)行利率、債券期限等做出明確且詳細的規(guī)定，使地方政府債券在各個環(huán)節(jié)有法可依。最后，制定包括政府公債投資決策條例、償還條例和決策失誤責任條例在內(nèi)的一系列法律法規(guī)，對我國地方政府債券實行法制化、科學化管理。

2.5加快地方政府職能轉(zhuǎn)變，完善政府對地方債務的管理首先，要解決地方政府舉債投資問題最根本的是要轉(zhuǎn)變政府職能。在我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型期，政府不但要充分發(fā)揮好宏觀調(diào)控等基本職能，更要突出和加強其社會管理和公共服務的職能，來改變以GDP為考核中心的政績考核機制。并且要加快公共收入制度的改革，扶植地方政府的穩(wěn)定稅源。要以公共收入制度改革為起點，配合推進政府職能轉(zhuǎn)變，削弱地方政府為追求產(chǎn)值的而產(chǎn)生的扭曲式激勵機制。其次，可以通過設立專門的相對獨立的地方政府債券管理機構(gòu)，負責設計市政債券發(fā)行的規(guī)模與發(fā)行進度，搜集與市政債券政策有關的市場信息，對債券的發(fā)行組織實施必要的信譽評級并適時公布。審計署及派出機構(gòu)負責對地方政府資金使用情況進行監(jiān)督，檢查地方政府各部門的會計賬目。中國人民銀行和中國證監(jiān)會負責監(jiān)管市政債券流通市場，審批債券自營商資格并界定其參與權(quán)限，建立信息披露制度，組織招標拍賣和承銷包銷等。地方人大享有對市政債券發(fā)行規(guī)模、還本付息等的審查批準權(quán)。完善對我國地方政府債券融資模式和制度的監(jiān)督權(quán)，控制地方政府短期行為和濫發(fā)公債。同時，要建立起相關的問責機制，確保地方債的發(fā)行規(guī)模符合地方政府現(xiàn)實的債務需求和償債能力。

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[作者簡介]梅琳（1989—），女，現(xiàn)就讀于江西財經(jīng)大學，財稅與公共管理學院財政學碩士研究生二年級。研究方向：稅收定量分析。