基層社會管理面臨的制度困境及法律對策

王喜

【摘要】社會管理是社會建設(shè)的重要組成部分，各級基層組織是社會的組成細(xì)胞，因而基層的社會管理工作顯得尤為重要。社會管理的重點(diǎn)、難點(diǎn)都在基層?？v觀多年來的基層社會管理，存在著諸多的弊端，可謂是亂象叢生，管理混亂，已經(jīng)引起當(dāng)?shù)孛癖姷臉O大不滿，有的已經(jīng)引發(fā)較多的社會矛盾。本文系統(tǒng)分析了當(dāng)前基層社會管理中面臨的困境，并在此基礎(chǔ)上提出了基層社會管理的法律對策。

【關(guān)鍵詞】基層 社會管理 創(chuàng)新

我國目前處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇，又處于社會矛盾凸顯期，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理。而推進(jìn)基層社會管理創(chuàng)新，是維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的一項(xiàng)源頭性、根本性、基礎(chǔ)性工作，關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局，關(guān)系黨的執(zhí)政地位鞏固、國家長治久安、人民安居樂業(yè)。創(chuàng)新基層社會管理，完善社會管理機(jī)制，整合社會管理資源，改進(jìn)社會管理方式，破解基層社會管理難題，成為當(dāng)前加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的重要課題。自黨中央提出加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新以來，各級黨委政府圍繞提高社會管理科學(xué)化水平，積極探索、大膽嘗試，社會管理的成效彰顯，但仍然存在一些需要解決的問題。

一、目前基層社會管理面臨的新形勢和挑戰(zhàn)

（一）社會結(jié)構(gòu)、社會組織形態(tài)發(fā)生了重大變化，而政府的管理方式不能適應(yīng)這種變化的要求。面對社會結(jié)構(gòu)階層多元化，大量私營經(jīng)濟(jì)、個體經(jīng)濟(jì)、股份合營經(jīng)濟(jì)等新型組織的出現(xiàn)，大量社會成員由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕薄?/p>

（二）人口流動不斷加快，就業(yè)方式日益多樣，而社會協(xié)同、公眾參與的管理新格局遠(yuǎn)未形成。目前，農(nóng)民工、城鎮(zhèn)下崗職工、大學(xué)生就業(yè)呈現(xiàn)多元化、大流動趨勢，大量新成立的就業(yè)組織采取“非單位”的管理體制，使流動人口逐年增加，公民社會開始形成，經(jīng)濟(jì)社會管理帶來新的難題，而社會中介組織發(fā)育滯后，城鄉(xiāng)社會管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)沒有健全，出現(xiàn)了許多管理盲區(qū)，出現(xiàn)無人管無人理的“社會人”，給維護(hù)社會和諧穩(wěn)定帶來壓力。

（三）網(wǎng)絡(luò)媒體迅猛發(fā)展，特殊人群的逐年增加，而社會管理手段滯后。隨著信息化社會的發(fā)展，手機(jī)、電腦在城市職工家庭中基本普及，農(nóng)村手機(jī)、電腦用戶迅速增加，而政府有關(guān)部門在對網(wǎng)絡(luò)虛擬社會的管理方面既缺少專門管理人才，又缺少有效管理手段。

（四）新的社會事務(wù)大量產(chǎn)生，而社會管理體制落后。近年來，新的社會組織不斷涌現(xiàn)，行業(yè)管理、社會組織管理、社區(qū)管理、物業(yè)管理、信訪、拆遷、征用、地?cái)偂⒚裆Ｕ系确矫娴膯栴}和糾紛大量出現(xiàn)，而社會管理體制機(jī)制落后，使一些社會糾紛和社會矛盾不能及時解決。[1]

（五）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度和保障制度，從政策上給社會管理帶來難度。隨著城市化進(jìn)程的加速，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一整套制度已經(jīng)過時。

二、基層社會管理面臨的突出問題

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理事關(guān)新形勢下社會和諧和人民安居樂業(yè)，其重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。近年來，各級政府高度重視加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，強(qiáng)化工作舉措，積極探索創(chuàng)新，各地基層社會管理工作取得明顯成效。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中各種矛盾問題的不斷出現(xiàn)，一些基層黨委、政府及部門存在基層基礎(chǔ)薄弱、思想觀念陳舊、服務(wù)意識淡薄等一系列問題，導(dǎo)致基層社會管理的難度空前增大。

（一）社會管理理念不夠準(zhǔn)確，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會管理的思想仍然十分突出。近年重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會管理的思想仍然十分突出。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中仍然存在著偏重經(jīng)濟(jì)增長，招商引資、上大項(xiàng)目，對于社會民生建設(shè)缺乏興趣和熱情，對于社會基礎(chǔ)設(shè)施的基本情況了解甚少，對于常規(guī)化和科學(xué)化的社會管理研究不多。很多情況下，往往只是等到社會矛盾突出、突發(fā)事件出現(xiàn)時，才會想起社會管理問題，采取臨時抱佛腳的態(tài)度應(yīng)急處理。

（二）政府多為基層社會管理的單一主體，社會管理主體不夠多元化。政府不可能包打天下，包攬所有社會管理事項(xiàng)，需要多元化的治理主體。但是，近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府仍然作為社會管理的唯一主體出現(xiàn)，基層自治組織大多承擔(dān)著政府指派的行政管理任務(wù)。一些本來應(yīng)該由社會組織和市場解決的問題，政府卻承擔(dān)下來，成本很高但效率卻不高，耗費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力，群眾極不滿意，很多矛盾集中到政府身上，出力不討好，極易引發(fā)干群之間的矛盾。[1]

（三）基層社會管理形式不夠完善。公民參與社會管理不夠，對社會組織的作用認(rèn)識不足。在社會管理中仍然存在著簡單管理甚至粗暴管理的現(xiàn)象，對公民權(quán)利缺少應(yīng)有的尊重。社會管理主要采取單一行政干預(yù)手段，即政府憑借政權(quán)力量，依靠自上而下的行政組織制定、頒布、運(yùn)用政策和指令的方法來實(shí)現(xiàn)對基層的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理。沒有充分發(fā)揮基層組織的作用，更沒有激發(fā)公民參與公共事務(wù)的熱情，公民參與社會管理的渠道較為狹小，很多時候公民參與社會管理的程度仍然不高。

（四）基層社會管理相關(guān)立法尚不健全。雖然我國社會管理法律法規(guī)體系建設(shè)取得了一些進(jìn)展，但是由于基層社會管理牽涉的范圍很多，對相關(guān)法律法規(guī)的需求進(jìn)一步增大。另外，有關(guān)基層社會管理的法制建設(shè)還比較滯后，甚至在一些領(lǐng)域還存在著一些法律空白。

（五）社會組織的作用發(fā)揮不夠，現(xiàn)代社會管理是一個以政府干預(yù)和協(xié)調(diào)為條件、以基層社區(qū)自治為基礎(chǔ)、以非營利社會組織為中介、動員公眾廣泛參與的互動過程。當(dāng)前，有些基層干部對社會管理主體認(rèn)識不夠準(zhǔn)確，重政府領(lǐng)導(dǎo)、輕社會參與的現(xiàn)象比較突出，其他非政府的社會組織的社會管理職能難以正常發(fā)揮，政府包攬社會管理工作的現(xiàn)象依然存在，尚未形成“政府行政管理職能與群眾自治功能互補(bǔ)、政府管理力量與社會調(diào)節(jié)力量互動”的良性社會管理工作格局。

（六）基層社會公共服務(wù)與群眾需求尚有差距主要表現(xiàn)在公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化、均等化的任務(wù)十分艱巨。城鄉(xiāng)之間除收入差距外，在水、電、路、教育、衛(wèi)生、文化、居住環(huán)境等公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源等方面差距明顯，在低保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的社會保障水平差距較大。

三、創(chuàng)新基層社會管理的法治保障

社會管理創(chuàng)新要在“和諧社會”“小康社會”和“群眾滿意”這些具體的政策目標(biāo)指引下，通過完善各項(xiàng)法律制度，努力改進(jìn)法律實(shí)施的途徑和方法，提高依法辦事的能力，轉(zhuǎn)變立法、執(zhí)法和司法等法律實(shí)施工作的態(tài)度和作用，遵循社會發(fā)展規(guī)律，將現(xiàn)代管理學(xué)理念，特別是整體治理的工作思路引入法治建設(shè)領(lǐng)域，提高基于法治原則管理社會的效率，維護(hù)社會穩(wěn)定和繁榮，全面建設(shè)和諧的社會秩序。[2]

社會管理創(chuàng)新要不斷實(shí)現(xiàn)從“有法可依”到“有法必依”的跨越，從“法律體系”到“法治體系”的邁進(jìn)。社會管理是政府的基本職能，政府負(fù)責(zé)是完善社會管理格局的關(guān)鍵。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)80%屬行政法規(guī)。加快政府社會管理職能法制化，推進(jìn)社會管理法制化，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的必然要求。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，必須從基層抓起，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務(wù)，推動街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）把工作重心轉(zhuǎn)到社會管理和服務(wù)上來。社區(qū)是社會管理的基層平臺，抓好社區(qū)建設(shè)，構(gòu)建和諧社區(qū)，是社會管理的重要方式。要在積極推進(jìn)社區(qū)法制建設(shè)，建立新型社區(qū)管理和服務(wù)體系上下工夫。

化解社會矛盾是社會管理的重要目的，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，必然要求構(gòu)建及時有效的矛盾糾紛預(yù)警機(jī)制和多元化調(diào)處機(jī)制，最大限度地減少社會不和諧因素，確保社會穩(wěn)定，人民安居樂業(yè)。

四、破解基層社會管理困境的路徑選擇

（一）深入排查各類矛盾，加大調(diào)處力度，防止矛盾升級轉(zhuǎn)化引發(fā)群體性事件。定期分析社會治安及維穩(wěn)形勢，掌握維穩(wěn)主動權(quán)。深入推進(jìn)大調(diào)解大走訪活動，確保各項(xiàng)工作部署落到實(shí)處、取得實(shí)效。加大對涉及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)征地拆遷和重點(diǎn)工程建設(shè)潛在矛盾糾紛的排查力度，做好處突的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

（二）樹立社會服務(wù)管理新理念，建立和完善社會管理工作新機(jī)制、新思路、新舉措。牢固樹立以人為本、服務(wù)為先的社會管理工作理念，著力解決好群眾反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，真正從根本上減少和化解各種社會矛盾，從源頭上減少因利益沖突引發(fā)的社會矛盾。落實(shí)社會管理工作編制機(jī)構(gòu)，科學(xué)配備工作力量，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會管理工作機(jī)制。

（三）加快政府職能轉(zhuǎn)變，更加注重社會管理和公共服務(wù)，擴(kuò)大公共財(cái)政對社會發(fā)展和社會事業(yè)的投入。積極爭取縣編辦支持，盡快建立縣社會管理服務(wù)中心，把人力、物力、財(cái)力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，把工作著力點(diǎn)更多地放在解決社會矛盾和社會問題上。全面深化行政體制改革，充分運(yùn)用法律手段解決基層社會管理中的各種問題。積極培育發(fā)展各類社會組織參與社會管理和公共服務(wù)，改變政府以往介入市場過多的“越位”和在提供社會公共服務(wù)方面的“缺位”現(xiàn)象，順應(yīng)社會公共管理新趨勢。

（四）培育發(fā)展社會組織，吸納社會組織參與社會管理。科學(xué)整合各種社會資源，探索多元化的社會管理機(jī)制，形成政府、市場、社會三者間的良性互動，有效解決目前復(fù)雜的社會矛盾和社會問題。充分發(fā)揮政府部門、社會組織、市民等多方面的積極性，形成政府調(diào)控、社會組織和市民協(xié)同參與的社會管理新機(jī)制。大力培育、發(fā)展各種社會組織、中介組織，包括律師、公證、會計(jì)、審計(jì)、等機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會、商會、基金會等社會團(tuán)體，引導(dǎo)更多的社會力量參與社會管理。

（五）進(jìn)一步健全社會矛盾化解新機(jī)制。建立健全科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制，積極化解各種社會矛盾。進(jìn)一步拓寬社情民意表達(dá)渠道，通過各種途徑、方法，將政策向社會公開，使人民群眾對于同自身利益密切相關(guān)的社會政策有充分而廣泛的民意表達(dá)，確保政策的合理性和科學(xué)性。進(jìn)一步健全社會輿情匯集和分析機(jī)制，完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度，建立黨委政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合，更多采用調(diào)解方法，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。

（六）加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)。加強(qiáng)基層綜治維穩(wěn)機(jī)構(gòu)基層派出所、司法所、人民法庭、檢察室等建設(shè)，加強(qiáng)國家安全人民防線組織建設(shè)，保障人員、經(jīng)費(fèi)，配齊裝備設(shè)施，組建社工隊(duì)伍、志愿者隊(duì)伍，建立健全覆蓋社會各個領(lǐng)域的群防群治隊(duì)伍，完善和落實(shí)有利于穩(wěn)定基層隊(duì)伍的政治經(jīng)濟(jì)待遇政策。加強(qiáng)基層公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，把村（社區(qū)）建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體和社會管理服務(wù)新平臺。建立全面覆蓋、動態(tài)跟蹤、聯(lián)通共享、功能齊全的社會管理綜合信息系統(tǒng)，不斷提升社會管理信息化水平。

（七）創(chuàng)新社會管理體制機(jī)制。建立社會管理創(chuàng)新的組織領(lǐng)導(dǎo)體制和部門協(xié)作配合機(jī)制，形成條塊結(jié)合、整體聯(lián)動的工作合力。建立社會管理統(tǒng)計(jì)監(jiān)測評價(jià)體系，健全社會管理工作責(zé)任制和督促檢查機(jī)制、考核獎懲機(jī)制。全面打造社會管理創(chuàng)新綜合示范點(diǎn)，形成多層次、多類型的綜合試點(diǎn)工作格局?？偨Y(jié)、提煉、推廣社會管理創(chuàng)新的好經(jīng)驗(yàn)、好作法，及時上升為制度規(guī)范，形成長效機(jī)制。建立社會管理創(chuàng)新新聞宣傳和網(wǎng)絡(luò)信息工作機(jī)制，完善突發(fā)事件新聞報(bào)道管理和應(yīng)急工作機(jī)制，廣泛開展社會宣傳活動，形成社會管理人人參與、發(fā)展成果人人共享的良好局面。

五、有關(guān)地區(qū)創(chuàng)新基層社會管理的有益啟示

烏坎村、白廟鄉(xiāng)、殷都區(qū)，分屬于東中西部三個社會基層標(biāo)本，近年來其基層政權(quán)施政探索的酸甜苦辣，展現(xiàn)出我國當(dāng)前基層社會管理改革的方向與得失。曾發(fā)生大規(guī)模群體性事件的廣東烏坎村、被譽(yù)為“中國財(cái)務(wù)全裸第一鄉(xiāng)”的四川白廟鄉(xiāng)和進(jìn)行“殷都試驗(yàn)”的河南安陽殷都區(qū)等東中西部三個基層社會管理改革標(biāo)本。[1]這些曾深陷輿論旋渦的基層社會單位，通過“全透明”、“民做主”等改革實(shí)踐，逐步從剛性管控走向柔性互動。一些干部群眾和專家學(xué)者認(rèn)為，這些探索實(shí)踐為新時期社會管理改革探明了“主體在民”的方向，并建議系統(tǒng)整體推進(jìn)。

啟示一，順應(yīng)民意善用民意化解各種風(fēng)險(xiǎn)

烏坎和白廟的實(shí)踐表明，只有解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益訴求，才能及時調(diào)整不當(dāng)政策、改善執(zhí)政行為，才能真正把民意變成執(zhí)政法寶，“否則，漠視民意、甚至背離民愿，將導(dǎo)致失信于民，甚至激起民憤、引發(fā)執(zhí)政危機(jī)?！彼麄冋J(rèn)為，應(yīng)明確社會管理改革的民意導(dǎo)向，在適當(dāng)范圍和時間公開民調(diào)結(jié)果，制衡既得利益群體，發(fā)動群眾當(dāng)家做主，積極表達(dá)民意訴求，把改革風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

啟示二，創(chuàng)新基層社會管理要堅(jiān)持以人為本的服務(wù)意識

中國社科院社會學(xué)所研究員單光鼐說，基層社會管理改革要始終體現(xiàn)“群眾主體地位”，轉(zhuǎn)變“政府是唯一主體”的傳統(tǒng)思路，有效有序擴(kuò)大群眾的參與和主導(dǎo)，真正實(shí)現(xiàn)人民對社會事務(wù)的“當(dāng)家做主”。一些專家也認(rèn)為，基層社會管理改革要在四個重點(diǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向：主體由政府唯一到政府、社會（社會組織）、企業(yè)、公民等多元；方式由命令與服從的單向管治到各主體協(xié)商決策、依法管治；秩序從單純強(qiáng)制性到強(qiáng)制性與自治自律性并重；權(quán)力配置由政府集權(quán)到為社會放權(quán)和為群眾增權(quán)。

啟示三，基層社會管理改革要系統(tǒng)整體推進(jìn)，適時總結(jié)推動創(chuàng)新

一些專家學(xué)者和基層領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，社會管理領(lǐng)域的改革艱巨復(fù)雜，進(jìn)一步深化亟須系統(tǒng)整體推進(jìn)：一是有關(guān)部門要建立基層社會改革的專門機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)和幫助地方政府因地制宜改革創(chuàng)新；二是建立完善基層改革試錯機(jī)制，以寬松政策鼓勵基層領(lǐng)導(dǎo)干部探索推進(jìn)；三是適時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)正確的給予肯定，錯誤的予以糾正，從而形成有利于社會管理改革的良好局面。

六、對做好當(dāng)前基層社會管理的建議及法律對策

（一）具體建議

最大限度維護(hù)人民群眾根本利益，最大限度減少社會改革中的利益調(diào)整障礙，最大限度激發(fā)社會活力，群眾的幸福感有了極大提高，使老百姓自覺接受管理，主動配合管理，積極參與管理。推進(jìn)基層社會管理創(chuàng)新，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，也是堅(jiān)持以人為本、順應(yīng)群眾期待的重要舉措。隨著改革開放的日益深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國社會經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益格局和分配方式日趨多樣，現(xiàn)有的社會管理體制面臨重大變化與挑戰(zhàn)。因此，必須從法律角度提出相應(yīng)對策措施。

首先，把以人為本作為創(chuàng)新社會管理的落腳點(diǎn)。社會管理本質(zhì)是對人的管理和服務(wù)，在開展基層社會管理創(chuàng)新實(shí)踐中牢牢把握這一本質(zhì)要求，把管理與服務(wù)有機(jī)統(tǒng)一起來，寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。堅(jiān)持以群眾呼聲作為第一信號，以群眾需要作為第一選擇，以群眾滿意作為第一標(biāo)準(zhǔn)，通過推動社會管理法制化、科學(xué)化和人性化，積極解決與人民群眾利益密切相關(guān)的就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、交通、治安等民生問題，最大限度維護(hù)人民群眾根本利益，最大限度減少社會改革中的利益調(diào)整障礙，最大限度激發(fā)社會活力，群眾的幸福感有了極大提高，使老百姓自覺接受管理，主動配合管理，積極參與管理。社會管理的各項(xiàng)工作有了良好的群眾基礎(chǔ)，反過來也有力地保障了社會管理工作的順利開展。從人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，把人本理念貫穿于社會管理創(chuàng)新的全過程，努力在完善基本公共服務(wù)和社會保障體系、健全社會治安綜合防控體系、強(qiáng)化食品藥品生產(chǎn)等公共安全管理體系和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境管理體系等四個重要民生領(lǐng)域取得新突破，逐步構(gòu)建起與建設(shè)寬裕型小康社會相適應(yīng)的較為完善的社會民生保障體系。

其次，把共建共享作為創(chuàng)新基層社會管理的根本點(diǎn)。沒有共享，就不可能有和諧的共建。注重各階層、各群體的融合發(fā)展是做好社會工作的首要之道。只有讓流動人口與本地人享有同等的經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利，才會共同謀求長治久安；同樣，沒有共建，也難以實(shí)現(xiàn)真正的共享。社會管理關(guān)系到不同階層和不同群體的利益，這就要求我們必須加快轉(zhuǎn)變政府社會管理職能，從原來重政府作用、輕多方參與向政府主導(dǎo)型的社會共同治理轉(zhuǎn)變，不斷完善和規(guī)范基層群眾自治組織，大力培育和發(fā)展社會中介組織，拓展公民參與社會管理的渠道，努力構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公民參與”的社會管理新格局。實(shí)踐證明，只有真正做到在共建中共享，在共享中共建，才能建設(shè)一個真正的包容性社會，才能真正實(shí)現(xiàn)基層社會的可持續(xù)發(fā)展。繼續(xù)深入推進(jìn)多方參與、共同治理的社會管理模式，充分發(fā)揮黨委在社會管理體制中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理優(yōu)勢和服務(wù)優(yōu)勢，積極動員和組織人民群眾與社會各方依法理性有序參與社會管理和公共服務(wù)，努力形成人人參與、人人共享的良好局面。與此同時，要大力推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)和不同群體的基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，探索建立普惠型社會福利保障體系，使公共服務(wù)盡可能惠及到全體市民，讓各類困難人群、弱勢群體共享發(fā)展成果。

再次，把社區(qū)建設(shè)作為創(chuàng)新社會管理的著力點(diǎn)。基層社區(qū)既是滿足百姓社會服務(wù)需要的最直接載體，同時也是社會矛盾問題產(chǎn)生的主要來源。因此，強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)是加強(qiáng)社會管理、減少社會問題、化解社會矛盾的第一道有效防線。緊緊抓住基層社區(qū)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，大力推進(jìn)社會管理重心下移、資源下沉，實(shí)現(xiàn)社會管理從原來的市、鎮(zhèn)（街）兩級逐步向下延伸到居（村）一級，基本構(gòu)建起以村（社區(qū)）黨組織為領(lǐng)導(dǎo)，居（村）委會為主體，社區(qū)服務(wù)站為平臺的社區(qū)服務(wù)體系。實(shí)踐證明，把基層建設(shè)作為創(chuàng)新社會管理的著力點(diǎn)，致力于把基層社區(qū)打造成承載社會管理任務(wù)的重要依托的思路，既適應(yīng)了當(dāng)前我國基層社會結(jié)構(gòu)從“單位制”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)型，社會管理對象從“單位人”向“社會人”演變的客觀要求；同時，也符合了社會管理要從當(dāng)前重事后被動應(yīng)對向更加重視源頭治理轉(zhuǎn)變的發(fā)展需要。要繼續(xù)緊緊抓住基層建設(shè)這個核心環(huán)節(jié)，以推動村級傳統(tǒng)管理體制向“兩級統(tǒng)籌，三級管理和服務(wù)”的現(xiàn)代城市管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)，以村級體制改革為突破口，不斷健全和完善基層社會管理制度。一是要健全宜居社區(qū)建設(shè)機(jī)制，在創(chuàng)新社會管理與服務(wù)，提升社區(qū)服務(wù)人性化、精細(xì)化水平等方面下工夫；二是要健全整合協(xié)調(diào)參與機(jī)制，在培育社區(qū)民間組織、完善社區(qū)服務(wù)組織體系、推進(jìn)基層民主化建設(shè)等方面下工夫；三是要健全管理手段創(chuàng)新機(jī)制，在健全法治體系、發(fā)揮政治優(yōu)勢、依靠科技支撐、強(qiáng)化輿論引導(dǎo)等方面下工夫；四是要提高社區(qū)專業(yè)化服務(wù)水平，在推進(jìn)專業(yè)社工進(jìn)社區(qū)、提高社區(qū)工作人員素質(zhì)、發(fā)展社區(qū)志愿者服務(wù)等方面下工夫。

最后，把體制改革作為創(chuàng)新基層管理的支撐點(diǎn)。體制創(chuàng)新既是社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也是社會管理創(chuàng)新的前提條件。如果說基層社區(qū)建設(shè)自下而上為社會管理創(chuàng)新提供了依托平臺的話，那么體制改革則是從上而下為社會管理創(chuàng)新提供了制度保障。為進(jìn)一步掃除基層社會管理創(chuàng)新的制度障礙，要繼續(xù)深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，為推進(jìn)新一輪社會管理創(chuàng)新保駕護(hù)航。一是以深化簡政強(qiáng)鎮(zhèn)和村級體制改革為契機(jī)，深入推進(jìn)事權(quán)制度改革，按照現(xiàn)代城市管理要求，科學(xué)劃分市鎮(zhèn)村三級的事權(quán)范圍和責(zé)任歸屬，盡快打破當(dāng)前以行政村為單位的“單打獨(dú)斗式”農(nóng)村社會管理體制，在基本實(shí)現(xiàn)教育、社區(qū)衛(wèi)生和社會保障的市鎮(zhèn)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索社會治安和環(huán)境衛(wèi)生等方面的統(tǒng)籌管理。二是圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)各級政府事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，加大各級財(cái)政對基本公共服務(wù)的投入，重點(diǎn)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行傾斜，使城鄉(xiāng)居民都能享受到均等的基本公共服務(wù)。三是以實(shí)施積分制入戶和探索建立新型社區(qū)為突破，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍管理制度改革，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度；加強(qiáng)和改進(jìn)流動人口的服務(wù)管理，大力推行居住證制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保、醫(yī)療、教育、就業(yè)、繳費(fèi)、公交服務(wù)等“一卡通”，積極探索流動人口管理新辦法。

（二）法律對策

加強(qiáng)社會管理領(lǐng)域立法，進(jìn)一步完善法律法規(guī)體系。一是及時充實(shí)和不斷完善社會管理領(lǐng)域立法，使加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理做到有法可依。[1]比如，流動人口管理、網(wǎng)絡(luò)信息管理、社區(qū)矯正等方面的立法。二是增加人大等立法機(jī)構(gòu)在基層社會建設(shè)和保障民生方面的立法內(nèi)容。重點(diǎn)要加大以加強(qiáng)人民最直接最關(guān)心的問題為目的的社會管理創(chuàng)新內(nèi)容，三是堅(jiān)持立法、修改、廢止的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，重點(diǎn)對已經(jīng)制定的有關(guān)社會管理領(lǐng)域的法律法規(guī)進(jìn)行及時清理，該修改的修改，該廢止的廢止。四是創(chuàng)新立法機(jī)制，大力推進(jìn)民主立法。

推動完善地方立法，為基層社會管理提供法律支撐。要推動完善地方立法，為社會管理提供法律支撐。圍繞加強(qiáng)社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新亟需的基礎(chǔ)性法規(guī)，將城市管理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)環(huán)境、平安建設(shè)、社區(qū)建設(shè)、民生保障等方面作為立法重點(diǎn)，深入開展調(diào)研，及時提出立法建議，推動相關(guān)法規(guī)政策的出臺。全面清理地方法規(guī)、政府規(guī)章和政策規(guī)定，對不符合科學(xué)發(fā)展、創(chuàng)新社會管理要求，阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的法規(guī)規(guī)章及時進(jìn)行修改或廢止。

加快政府社會管理職能的法制化進(jìn)程。合理界定政府社會管理職能，有助于強(qiáng)化政府社會管理職能，防止和避免出現(xiàn)政府職能缺位、越位、錯位等問題。應(yīng)以法律和制度等形式明確政府的社會管理職能范圍及管理方式，使政府行使社會管理職能有章可循、有據(jù)可依。重點(diǎn)加強(qiáng)民生領(lǐng)域的立法工作，繼續(xù)完善保障和改善民生的制度安排，完善社會保險(xiǎn)法、社會救助法等相關(guān)民生法律法規(guī)，創(chuàng)新基層醫(yī)藥衛(wèi)生體制，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系。進(jìn)一步加強(qiáng)法律規(guī)章備案工作，及時糾正處理那些與上位法相抵觸的法律規(guī)章。

健全公眾參與基層社會管理的法律機(jī)制?；鶎由鐣芾須w根到底是為了實(shí)現(xiàn)公眾的根本利益，只有公眾廣泛參與和積極監(jiān)督，社會管理才能順利實(shí)施并取得實(shí)效。動員和組織公眾依法有序參與基層社會管理和公共服務(wù)，積極探索公眾參與基層社會管理的有效途徑，建立完善以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，支持和推動居（村）民依法實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，形成社會管理人人參與、和諧社會人人共享的生動局面。

加強(qiáng)社會組織發(fā)展參與的法制建設(shè)。社會組織是社會的潤滑劑和黏合劑，是基層社會管理體系的重要組成部分。推動社會組織法制建設(shè)，促進(jìn)社會組織發(fā)展，加強(qiáng)社會組織監(jiān)管，是加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。應(yīng)在法律層面嚴(yán)格規(guī)范社會組織的行為以及準(zhǔn)入、監(jiān)管、退出程序，明確社會組織的權(quán)責(zé)范圍，使社會組織的登記和管理走上法制化軌道；改進(jìn)社會管理體制，明確政府與社會組織的分工，提高社會組織的自主性，充分發(fā)揮社會組織的作用；完善社會組織自身的運(yùn)行和管理機(jī)制，增強(qiáng)其自律和自我管理能力，提高其運(yùn)行效率。

完善社區(qū)管理和服務(wù)的體制機(jī)制。社區(qū)是社會管理的基層平臺，抓好社區(qū)建設(shè)，構(gòu)建和諧社區(qū)，是社會管理的重要方式。應(yīng)積極推進(jìn)社區(qū)法制建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。應(yīng)理順基層政府與社區(qū)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理責(zé)、權(quán)、利的有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)社區(qū)居民依法管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，提高社區(qū)自治與自我服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動；大力推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)，深入開展人民調(diào)解工作，把社會矛盾和糾紛化解在基層；完善政府扶持政策，推動政府部門向社會組織轉(zhuǎn)移職能，使社會組織在加強(qiáng)社區(qū)治理中有更大空間、更大作為。

大力推進(jìn)司法公正，為社會管理提升司法公信力。大力推行基層陽光司法，堅(jiān)持審判公開，加強(qiáng)警務(wù)公開、檢務(wù)公開、獄（所）務(wù)公開。健全偵查、公訴、審判、刑罰執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，確保警風(fēng)監(jiān)督員、人民監(jiān)督員和人民陪審員依法監(jiān)督執(zhí)法活動。從嚴(yán)查處執(zhí)法人員、司法人員以權(quán)謀私、徇私枉法等違紀(jì)違法行為，防止冤假錯案發(fā)生。完善執(zhí)行工作內(nèi)部制衡機(jī)制，深化司法拍賣制度改革，加大生效裁判執(zhí)行力度，有效解決“執(zhí)行難”問題。建立便民訴訟網(wǎng)絡(luò)，大力推進(jìn)電話預(yù)約立案、巡回審判、就地辦案，實(shí)現(xiàn)群眾不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)即可就近打官司。

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