基于公共投資項目的績效審計研究

引言：公共投資項目的支出在整個公共支出中占有相當大的比重，在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。但是，就目前而言我國在對公共投資項目進行績效審計時還存在很多這樣或那樣的問題。筆者認為對于公共投資項目目標與內(nèi)容界定的模糊性也是造成這一問題的原因之一，因此本文就從這兩點入手，對公共投資項目績效審計的目標與內(nèi)容進行了簡要分析。

一、公共投資項目績效審計的目標

1. 促進相關部門和項目建設單位更好地履行公共投資管理職責

公共投資是推動經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要因素，而公共投資資金更是從社會籌集而又運用于社會的資金，與公共利益密切相關。它既關系到國計民生的基本項目建設，又涵蓋諸如社會集資、捐款、捐物、福利、社會保險、基金等形式多樣的中小型項目，同時亦涉及國防、外交以及各種類型的外援資助項目，與國家、群眾有著千絲萬縷的關系，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中具有非常重要的意義。因此，將有限的公共投資資金進行科學、合理地配置既是財政性資金支出的核心問題，又是各級政府履行公共投資責任的重要內(nèi)容。所以通過對公共投資項目實施有效的績效審計，揭示問題，落實相關責任，可以達到促進相關部門和項目建設單位嚴格履行職責的目的。

2. 促進公共投資資金的合理、有效使用

績效審計通過對公共投資項目的立項、項目資金籌集和使用、項目管理以及對投資效果等四個層面的審查可以對公共資金從籌集到使用的全過程進行有效監(jiān)督。以確保資金及時、足額撥付到位，確保資金使用真實、合法、有效。同時還可以對資金的使用是否達到預期的效益進行審計和監(jiān)督。據(jù)資料顯示“八五”時期投產(chǎn)的81個國家項目績效不高，概算超支幅度太大，立項時的總概算數(shù)為917.58億元，實際投入1442.7億元，超額57.2%。其中75個項目超概算，占93%，工期延長平均達到16.7個月，最長的延期5年，項目未達到設計生產(chǎn)能力的占37%”因此加強公共投資項目資金的真實性、合法性的審計勢在必行。但在公共投資項目中，資金使用的真實、合法只是其最基本的要求，而資金使用的合理及有效才是其追求的最終目的。

3. 保證公共投資項目后續(xù)運營效果與預期的一致性

雖然對公共投資項目效益的評價比較復雜，需要結合具體項目來確定，但項目的投資效益，無非經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等幾個方面。而對這些效益指標的評價都要在項目建成后的運營過程中來進行。因此，項目如果不能按照預期運行，就會嚴重影響其生產(chǎn)能力和效益發(fā)揮。就目前而言，因項目建成后不能正常運行而造成的資產(chǎn)閑置等現(xiàn)象屢見不鮮。因此為解決這一問題，開展公共投資項目績效審計，以調(diào)查已建成項目的運營狀況，分析不能達到預期效果的原因勢在必行。而通過績效審計對項目建設管理體制、投融資體制及運營機制等宏觀制度方面提出的審計建議，是促進項目的后續(xù)運營達到預期效果的有效的路徑選擇。

4. 提高公共投資項目決策與實施的透明度

相對于計劃經(jīng)濟體制下的政府投資更關注投入與過程而言，公共投資關注的重點是產(chǎn)出和結果。而公共財政體制下的公共投資支出或政府投資支出將主要用于社會保障和社會公共需要兩個方面。而這些項目都直接關系到國計民生，因此社會公眾除了關注資金的流向外，更關注資金使用的結果和產(chǎn)出。所以公眾有權利了解有關公共投資項目從最初決策到最終所獲效益和效果方面的信息。而知情權更是發(fā)展社會主義民主的根本要求，所以通過審計機關依法向社會公布一些重大公共投資項目的績效審計結果，一方面可以促進問題的整改，另一方面也可以滿足公眾的知情權，接受公眾的監(jiān)督，并進而促進社會主義民主的發(fā)展。

二、公共投資項目績效審計的內(nèi)容

從我國各級審計機關近年來探索公共投資項目績效審計的試驗來看，比較關注的是如何將真實性、合法性和效益性三者有機地結合起來進行，不但要重視投資項目的建設成果，同時對項目建設過程中是否遵循法律法規(guī)也應予以重點關注。而就目前而言我國公共投資項目績效審計的范圍和內(nèi)容是非常廣泛的，具體來說包括投資決策、建設方案、計劃管理、資金管理、物資管理、施工管理、財務管理等方面。但筆者認為上述內(nèi)容過于寬泛，而應根據(jù)公共投資項目管理的特點，重點通過對公共投資項目的決策、項目管理、工程造價的真實性和綜合效益四個環(huán)節(jié)的審查來評價其經(jīng)濟性、效率性和效果性。

1. 投資項目決策的審查

公共投資項目投入運營后，能否達到預期的建設目標，很大程度上取決于立項決策是否科學、合理。根據(jù)近年來投資審計的實踐來看，由于決策缺乏科學性而導致的項目低效主要表現(xiàn)在諸如項目決策缺乏科學依據(jù)、可行性研究不足、輔助性設施所占比重過大、建設規(guī)模過大脫離實際需要等諸多方面。因此對投資項目決策進行審查，以保證其科學性和合理性既是公共投資項目績效審計的起點，也是保證投資項目成功的關鍵一環(huán)。

對投資項目決策進行審查主要包括以下四個方面首先是建設項目立項決策程序是否規(guī)范、有效。主要審查投資決策程序的合法性，項目可行性論證的充分性和可靠性等。其次，建設項目設計文件的審查。再次，資金的來源及其落實情況的審查。一是審查建設項目資金來源是否合規(guī)。二是審查資金來源是否落實，地方政府配套資金和單位自籌資金是否按比例足額按期到位。對發(fā)現(xiàn)資金來源有問題，應如實向批準建設項目開工的機關報告，明確審計意見，不得開工建成。最后，投資項目決策責任審查。主要審查在投資決策形成的各個環(huán)節(jié)上是否建立了完善的決策責任制，是否使參與投資決策的每個主體都能承擔起相應的責任和風險。審查行使項目最終決策權的有關部門、人員是否履行和尊重可行性研究和項目評估的科學結論。

2. 投資項目管理的審查

投資項目管理審計一般以單項工程為對象，以合同執(zhí)行為載體，以資金為主線，關注重點管理環(huán)節(jié)。其主要包括以下幾個方面：第一、審查項目是否實行項目法人責任制。項目法人在項目的策劃、資金籌劃、建設實施、償還債務和資產(chǎn)的保值增值過程中是否實現(xiàn)了責、權、利的統(tǒng)一。第二、被審計單位內(nèi)控制度健全性情況。項目內(nèi)部控制制度是否健全直接影響到項目績效，因此它也是公共投資項目績效審計的重要內(nèi)容。審計機關應重點檢查是否建章立制，制度是否完善等情況。通過審計，幫助被審計單位完善制度，從源頭上加強項目控制，提高建設管理水平。第三、招投標和合同管理情況。審計中，要檢查招投標的合規(guī)性，是否存在“暗箱”操作和串通投標問題，有無通過化整為零或者以其他方式規(guī)避招標的問題；是否存在投標人串通投標報價，投標人之間相互約定或壓低投標報價等問題；有無通過指定分包方式搞違法分包，層層轉包，造成工程重大損失和質(zhì)量隱患等問題。

3. 主要單項工程造價真實性的審計

公共工程大多由政府直接投資，資金來源主要為財政性資金。對于投資項目資金使用和管理的真實性、合法性審計，主要從以下兩個方面來進行。首先是造價真實性情況。工程造價主要以工程結算書為基礎，合同變更為重點，兼顧合同內(nèi)結算事項的真實性，從工程量和工程價格兩個方面實施審計。檢查工程量的計算是否準確、定額套用是否適當、洽商變更是否合理、材料價格的認定是否真實、取費標準是否準確等。其次是設計變更真實性情況。審計過程中，要著重檢查設計變更是否經(jīng)過建設單位或現(xiàn)場監(jiān)理嚴格審查、認可，有關手續(xù)是否完整，變更依據(jù)是否充分，變更手續(xù)是否完備，變更審核是否嚴格；設計變更涉及工程價款調(diào)整的，是否經(jīng)過嚴格規(guī)范審查；審查設計內(nèi)容是否突破了原設計規(guī)模，以設計變更名義變相提高建設標準、擴大建設規(guī)模，造成損失浪費或轉移資金等問題。

4. 投資項目綜合效益的審查

由于政府投資的公共工程是非經(jīng)營性項目，不以盈利為目的，主要是為社會公眾提供公益性服務，所以對投資效果的審計，除了審計其自身的經(jīng)濟效益，同時更應該注重其滿足社會共同需要的優(yōu)劣程度及推動國民經(jīng)濟和社會事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果，從宏觀經(jīng)濟效益、社會效益及生態(tài)效益方面來綜合評價項目的投資效果。對竣工項目投資綜合效益進行評價時，首先必須要確立評價投資效益優(yōu)劣程度的審計標準，主要以預期目標和前期建成的同類項目的先進指標為依據(jù)，將動態(tài)與靜態(tài)、定量與定性、價值量與實物量、宏觀與微觀等分析結合起來。其內(nèi)容一般包括以下四個方面：一是對工程建設和投產(chǎn)運營效益情況進行分析，要以可行性研究報告為基礎，重點審查項目建成后是否能正常投產(chǎn)運轉，項目的財務狀況及負債情況以及項目建成后新增生產(chǎn)能力等方面進行審查；二是對建設管理活動進行綜合分析；三是審查是否存在資產(chǎn)閑置和損失浪費情況；四是對項目的經(jīng)濟效益、社會效益以及環(huán)境效益進行綜合審查。

參考文獻

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（作者單位：獨山縣審計局）

作者簡介：羅家瓊，1976.10，女，大專，會計師，獨山縣審計局。