張家港保稅區(qū)的發(fā)展沿革及轉(zhuǎn)型路徑分析

汪嘉敏

[摘 要]張家港保稅區(qū)自1992年成立后先后經(jīng)歷了起步、拓展和整合三個階段，在對國內(nèi)外自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗總結(jié)的基礎上，提出了保稅區(qū)轉(zhuǎn)型升級的一般路徑，并結(jié)合張家港保稅區(qū)的現(xiàn)狀提出向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型升級的最終目標。

[關鍵詞]張家港；保稅區(qū)；轉(zhuǎn)型

[中圖分類號]F061 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）16-0022-02

1 張家港保稅區(qū)的發(fā)展沿革

1.1 興建和起步階段（1992—2000年）

1990年2月，我國的第一個保稅區(qū)在上海外高橋正式成立，同年6月，中共中央、國務院又做出“以上海浦東開放為龍頭，進一步開放長江沿岸城市”的決定。1992年10月，撤縣建市僅僅6年的張家港要求設立保稅區(qū)的申請被國務院正式批準，張家港保稅區(qū)成為全國范圍內(nèi)第一個在縣級市設立的保稅區(qū)，同時也是江蘇省唯一一個內(nèi)河型保稅區(qū)。

張家港保稅區(qū)規(guī)劃面積4.1平方千米，具有國際貿(mào)易、出口加工、保稅倉儲三大功能。至2000年年底，保稅區(qū)共投入7.9億元，用于通水、通電、通路、通信、通排水和平整土地的“五通一平”以及配套和基礎設施建設，累計批準進區(qū)企業(yè)1186家，其中三資企業(yè)360家，累計實現(xiàn)合同外資13.1億美元，實際利用外資10.2億美元。2000年，張家港保稅區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值14億元，進出口貿(mào)易額5.3億美元。

這一階段，由于保稅區(qū)剛成立，基礎配套設施還在建設中，產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，發(fā)展主要是靠廉價的生產(chǎn)要素和自然資源作驅(qū)動力，又由于受東南亞經(jīng)濟危機的影響，國內(nèi)需求疲弱，張家港保稅區(qū)可以說是在內(nèi)外條件都相當艱難的情況下起步，進而謀求發(fā)展。

1.2 功能拓展和快速發(fā)展階段（2001—2005年）

2001年，張家港保稅區(qū)利用保稅區(qū)的政策優(yōu)勢和港口的區(qū)位優(yōu)勢，廣泛地招商引資，吸引了陶氏、杜邦、道康寧等世界化工巨頭集聚，在東面的沿江區(qū)域內(nèi)建立了保稅區(qū)配套的工業(yè)區(qū)——江蘇揚子江國際化學工業(yè)園（以下簡稱揚子江化工園）。揚子江化工園一期規(guī)劃6.64平方千米，二期規(guī)劃13.8平方千米，建成之后發(fā)展迅猛，專業(yè)分工不斷深入，但受到保稅區(qū)和港口分離的限制，倉儲物流需求無法滿足。

2004年8月，張家港保稅物流園區(qū)經(jīng)國務院批準設立，其實質(zhì)就是張家港保稅區(qū)與港口實施聯(lián)動的載體。張家港保稅物流園區(qū)是全國獲批的保稅物流園區(qū)中區(qū)域面積最大的，達到了1.53平方千米，分為東區(qū)和西區(qū)，分別位于揚子江化工園的左右兩邊，并通過管道將物流園區(qū)的儲罐和化工園內(nèi)的企業(yè)相連接，突破了原來保稅區(qū)的功能限制，實現(xiàn)了企業(yè)一次進貨、一次報關、多批分撥的便利化運作，從而減少了企業(yè)的工作量，降低了物流成本。至2005年年底，張家港保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)以及配套的加工區(qū)——揚子江化工園所占面積已經(jīng)從最初的4.1平方千米擴展到20多平方千米，實現(xiàn)業(yè)務總收入1000億元。

這一階段，揚子江化工園和保稅物流園的設立，對張家港保稅區(qū)進行了功能拓展，并發(fā)揮了產(chǎn)業(yè)集聚的作用，初步形成了功能互動、資源共享、協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面，實現(xiàn)了張家港保稅區(qū)的實質(zhì)性飛躍。

1.3 區(qū)域整合和全面發(fā)展階段（2006年至今）

2008年12月，張家港保稅港區(qū)獲國務院批準，成為國內(nèi)繼重慶兩路寸灘保稅港區(qū)后第二個內(nèi)河型保稅港區(qū)，服務功能拓展為倉儲物流，對外貿(mào)易，國際采購、分銷和配送，國際中轉(zhuǎn)，監(jiān)測和售后服務維修，商品展示，研發(fā)、加工、制造和港口作業(yè)等九項。2010年，一期區(qū)域正式封關運作，即原保稅物流園區(qū)東區(qū)和西區(qū)，面積1.53平方千米，保稅港區(qū)實行“三合一”疊加政策，即保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)的優(yōu)勢政策在保稅港區(qū)都適用。同年，市委對張家港保稅區(qū)和金港鎮(zhèn)進行管理體制調(diào)整，保稅區(qū)和金港鎮(zhèn)合并，實行統(tǒng)一領導，簡稱“區(qū)鎮(zhèn)合一”。

這一階段，張家港保稅區(qū)以市場為先導，不斷改善投資環(huán)境，完善保稅區(qū)的功能，各方面都呈現(xiàn)出了跨越式的發(fā)展。保稅港區(qū)的成功申報和封關運作，為張家港保稅區(qū)的轉(zhuǎn)型升級拉開了帷幕。

2 國內(nèi)外自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展概況

2.1 美國對外貿(mào)易區(qū)的形成與發(fā)展

美國位于北美洲南部，北接加拿大，南靠墨西哥，東臨大西洋，西瀕太平洋，領土面積936萬平方千米，全國50個州中半數(shù)以上都設有對外貿(mào)易區(qū)，是目前世界上自由貿(mào)易區(qū)最多的國家。

美國的對外貿(mào)易區(qū)遍布各大港口城市，多設于機場或港口附近，可以分為兩類：一是一般用途的對外貿(mào)易區(qū)（general purpose zone），其設施可供一般大眾使用，通常某公司申請設立對外貿(mào)易區(qū)，只需經(jīng)設立地所在州法律批準，就可以將對外貿(mào)易區(qū)建在進口港區(qū)內(nèi)，且合營公司享有被優(yōu)先核準的權(quán)力。二是特別用途的次區(qū)（subzone），為單一特別目的而設置，通常當對外貿(mào)易區(qū)的公共場所不能滿足某些特定需求時，某公司則需要提供相關材料證明，才可以申請在制造廠內(nèi)設立對外貿(mào)易分區(qū)，但分區(qū)并不要求設立在港區(qū)內(nèi)，大公司往往占有優(yōu)勢。

由于美國是聯(lián)邦制國家，各州擁有財稅自主權(quán)，主要經(jīng)濟措施由各州及地方政府視本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)特性和規(guī)模而定，所以雖然美國的對外貿(mào)易區(qū)具有發(fā)展對外貿(mào)易的相同宗旨，但各自的政策和發(fā)展側(cè)重點卻并不相同，有的對外貿(mào)易區(qū)是以轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主，有的則是以制造加工為主，還有對外貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)口和制造兼有。如美國紐約港49號對外貿(mào)易區(qū)，主要功能是貨物中轉(zhuǎn)、自由貿(mào)易，外國貨物運出區(qū)前不收關稅。區(qū)外還設有若干分區(qū)，主要功能是進出口加工制造，進口的原材料不征收關稅，產(chǎn)品如進入美國可按綜合稅率征收關稅，區(qū)內(nèi)企業(yè)增值稅稅率僅為3%。

2.2 中國香港自由港的形成與發(fā)展

中國香港是一個自由港城市，北連我國大陸，南鄰東南亞，東瀕太平洋，西通印度洋，位居亞太地區(qū)的要沖，為東、西半球及南北交往的交會點，處于歐洲、非洲和南亞通往東南亞的航運要道，同時又是美洲與東南亞之間的重要轉(zhuǎn)口港，也是歐美、日本、東南亞進入我國的重要門戶。

香港自由港的發(fā)展經(jīng)歷了兩個階段：一是轉(zhuǎn)口貿(mào)易自由港階段。1841年，香港淪為英國殖民地，世界各地的貨物、資金、技術(shù)和人才涌入，到1897年就已發(fā)展成為轉(zhuǎn)口貿(mào)易自由港。后因1941年日本占領香港，自由港制度中斷了五年。二是綜合經(jīng)濟自由港階段。第二次世界大戰(zhàn)后，日本戰(zhàn)敗，香港作為亞太地區(qū)的交通中心，大力發(fā)展集裝箱運輸，形成了以香港為樞紐，航線通達五大洲四大洋的運輸網(wǎng)。

在香港自由港的形成和發(fā)展中，香港政府一直致力于使整個香港城發(fā)展成為自由港城。目前，香港采取的是“完全不干預”政策，體現(xiàn)為“四個自由”：一是貿(mào)易自由。香港對進出口貿(mào)易不設管制，除六類商品以外的一般商品進出口均不收關稅，同時進出口手續(xù)也極為簡單。二是企業(yè)經(jīng)營自由。企業(yè)可自主決定投資領域并進行經(jīng)營決策，注冊門檻低，運營后享受稅費減免政策和“居民待遇”。三是外匯自由。香港逐步消除外匯管制，形成了一個完全開放的自由外匯市場，各種貨幣均可在香港自由買賣、匯兌，黃金及鉆石等也可自由進出。四是人員進出自由。香港政府與許多國家簽有協(xié)定，使得香港居民及境外人員進出香港都十分便利和自由。

除了盡量不采用直接的行政手段或經(jīng)濟手段去干預經(jīng)濟，香港政府更多地還是運用法律手段及其他間接手段去規(guī)范和維持經(jīng)濟的有序運行，比如說，利用優(yōu)越的地理位置，不斷完善海、陸、空及配套運輸硬件設施，為企業(yè)提供各項便利服務，大力發(fā)展港口碼頭和地區(qū)航空運輸，把香港建設成為亞洲最主要的國際航空和航運樞紐。

3 張家港保稅區(qū)轉(zhuǎn)型升級的路徑分析

從國內(nèi)外自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗來看，保稅區(qū)的發(fā)展路徑一般為：保稅區(qū)——區(qū)港聯(lián)動——保稅港區(qū)——自由貿(mào)易區(qū)。

張家港保稅區(qū)在轉(zhuǎn)型到自由貿(mào)易區(qū)的道路上，已經(jīng)發(fā)展到第三階段，但由于歷史原因，只有原保稅物流園區(qū)封關后轉(zhuǎn)型升級為保稅港區(qū)。這就意味著張家港保稅區(qū)和保稅港區(qū)處于并存狀態(tài)，后者是前者的延伸和發(fā)展?；趦烧弑举|(zhì)相同，功能上略有差異，故筆者在保稅區(qū)轉(zhuǎn)型升級的后續(xù)討論中，均以張家港保稅區(qū)作為泛指，在需要加以區(qū)別的時候再進行特指以作強調(diào)。

根據(jù)上述分析，為實現(xiàn)張家港保稅區(qū)轉(zhuǎn)型升級到自由貿(mào)易區(qū)的最終目標，現(xiàn)階段，張家港保稅區(qū)應立足自身優(yōu)勢，充分發(fā)揮政策功能，加快轉(zhuǎn)型升級到保稅港區(qū)。同時，圍繞建設國內(nèi)領先、國際知名的創(chuàng)新型自由貿(mào)易區(qū)的中心目標，堅持以港興區(qū)的策略，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為立區(qū)之本，加快專業(yè)市場的建設，借助保稅區(qū)管理體制改革創(chuàng)新的放大效應，進而推動張家港保稅港區(qū)的轉(zhuǎn)型升級，最終將張家港保稅區(qū)建設成為長三角區(qū)域開發(fā)開放的先導區(qū)、上海國際航運中心的重要功能區(qū)、國家自由貿(mào)易體制創(chuàng)新的先行試驗區(qū)。

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