淺談零基預(yù)算的編制方法

王利

[摘 要] 零基預(yù)算是20世紀(jì)中葉首先由美國(guó)人發(fā)明的，于70年代由卡特總統(tǒng)倡導(dǎo)在政府實(shí)施，發(fā)揮了較好的作用。零基預(yù)算是預(yù)算制度的創(chuàng)新，在理論體系上已經(jīng)相當(dāng)完善，是一種科學(xué)的預(yù)算編制方法。我國(guó)是在20世紀(jì)80年代末開始逐步實(shí)行零基預(yù)算。零基預(yù)算的編制大體分為4個(gè)步驟：一是確定決策單位的目標(biāo)與任務(wù)；二是對(duì)決策單位進(jìn)行分析，并為各個(gè)決策單位建立支出項(xiàng)目的“決策包”；三是決策包被管理者和行為人員按優(yōu)先順序進(jìn)行排列；四是對(duì)資金進(jìn)行有序的分配。

[關(guān)鍵詞] 零基預(yù)算；編制；方法

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 17. 013

[中圖分類號(hào)] F810.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2014）17- 0020- 01

1 零基預(yù)算的概念

零基預(yù)算是指在編制成本費(fèi)用預(yù)算時(shí)，不考慮以往會(huì)計(jì)期間所發(fā)生的費(fèi)用項(xiàng)目或費(fèi)用數(shù)額，而是以所有的預(yù)算支出為零作為出發(fā)點(diǎn)，從實(shí)際需要與可能出發(fā)，逐項(xiàng)審議預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的內(nèi)容及其開支標(biāo)準(zhǔn)是否合理，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制費(fèi)用預(yù)算的一種預(yù)算編制方法。在編制年度預(yù)算時(shí)，每個(gè)部門的負(fù)責(zé)人對(duì)新的預(yù)算年度中想要做的事情都要進(jìn)行審核，而不是僅僅修改上年預(yù)算，檢驗(yàn)新增部分。從實(shí)踐來(lái)看，零基預(yù)算可評(píng)估所有的項(xiàng)目。零基預(yù)算作為編制政府預(yù)算的一種方法與技術(shù)，它對(duì)每年的預(yù)算活動(dòng)的制定都是根據(jù)當(dāng)前所面臨的形勢(shì)進(jìn)行獨(dú)立的判斷，而很少或者完全不涉及以前年度的政策先例。

2 零基預(yù)算編制方法的發(fā)展演變

2.1 在國(guó)外的產(chǎn)生與發(fā)展

1952年維恩·劉易斯在《預(yù)算編制理論新解》中最早提出了零基預(yù)算。1969年，零基預(yù)算在美國(guó)私人企業(yè)得克薩斯儀器公司第一次得到了成功運(yùn)用。1973年，卡特在擔(dān)任佐治亞州州長(zhǎng)時(shí)將其引入美國(guó)的政府部門。1976年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)的卡特正式宣布在美國(guó)聯(lián)邦政府實(shí)施零基預(yù)算。到1982年，美國(guó)已經(jīng)大約有18個(gè)州采用了零基預(yù)算編制法。目前世界上其他發(fā)達(dá)國(guó)家的零基預(yù)算體系也大致形成。

2.2 零基預(yù)算編制方法在我國(guó)的發(fā)展演變

20世紀(jì)80年代末至90年代中期，我國(guó)部分省級(jí)財(cái)政開始在政府預(yù)算中試行零基預(yù)算編制方法的使用。1995年11月2日我國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》，把零基預(yù)算正式作為我國(guó)法定的預(yù)算編制模式。2004年3月，我國(guó)預(yù)算工委開始了新的《預(yù)算法》修訂，進(jìn)一步完善了部門預(yù)算和零基預(yù)算制度。零基預(yù)算被很多人視為效用最大而成本最低的一種方式。

3 零基預(yù)算的編制方法

（1）第一步：識(shí)別和定義基本“決策單元”。決策單元是零基預(yù)算的基本構(gòu)成，是零基預(yù)算的起點(diǎn)，由此延伸，構(gòu)成零基預(yù)算的體系。它可以是一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)機(jī)構(gòu)下屬單位或一個(gè)工程。在編制程序上，經(jīng)常性的預(yù)算，由基層組織提出，如屬重大的預(yù)算項(xiàng)目，則由地位較高的部門提出。識(shí)別和定義基本的“決策單位”（Decision Unit），確定決策單位的目標(biāo)與任務(wù)。決策單位是零基預(yù)算的基礎(chǔ)，它可以是一個(gè)支出項(xiàng)目、一個(gè)機(jī)構(gòu)的次級(jí)單位，或者某個(gè)準(zhǔn)備了單獨(dú)預(yù)算的機(jī)構(gòu)的計(jì)劃。零基預(yù)算要求將組織分解為若干個(gè)決策單位。

（2）第二步：對(duì)決策單位進(jìn)行分析，并為各個(gè)決策單位建立支出項(xiàng)目的“決策包”（Decision Package of Programs）。決策包是一個(gè)包含輸入與輸出（即計(jì)劃中所需的資源與產(chǎn)出品）資料的預(yù)算選擇的成套單元，同時(shí)它也包含每個(gè)限定的支出水平上所期望的效用水平。在制定一個(gè)預(yù)算需求的最低能力水平下，對(duì)每個(gè)獨(dú)立行動(dòng)負(fù)責(zé)的管理者制定出“決策包”?？晒┻x擇的“決策包”也同時(shí)被準(zhǔn)備，并依次列出來(lái)。這樣，就可以清楚各自的邊際效用以及對(duì)它們進(jìn)行對(duì)比分析。一個(gè)決策必須是既保證行動(dòng)的高效率，又保證成本的最小化，特殊情況很少?？梢哉f，一個(gè)決策包就是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的預(yù)算，它包括短期目標(biāo)和重大目標(biāo)、資源需求、資金水平和預(yù)算增量、績(jī)效測(cè)量。具體地說，決策單位的管理者可以在4種不同資助水平的基礎(chǔ)上準(zhǔn)備決策包：①最低水平，即在該水平之下項(xiàng)目或活動(dòng)就可以終止；②維持水平，即在沒有大的政策變動(dòng)的情況下繼續(xù)供給現(xiàn)有的服務(wù)；③中間水平，即介于最低水平和維持水平之間的資助水平；④擴(kuò)充水平，即要求增加資金來(lái)擴(kuò)大產(chǎn)出和服務(wù)。

（3）第三步：決策包被管理者和行為人員按優(yōu)先順序進(jìn)行排列。一方面，在同一行動(dòng)中較低成本的決策應(yīng)比較高成本的決策具有更大的優(yōu)先性。決策包的排列分為兩個(gè)層次：一個(gè)是由制定這些決策包的管理人員進(jìn)行排列，另一個(gè)是由這些管理人員的上級(jí)行政官員進(jìn)行排列。一個(gè)首要的行政官員可以確定整個(gè)政府和各個(gè)機(jī)構(gòu)需要放棄的部分。只有經(jīng)過審查核減之后的決策包才能被納入行政機(jī)構(gòu)提交給國(guó)會(huì)的預(yù)算之中。

（4）第四步：當(dāng)所有的項(xiàng)目都按優(yōu)先順序排列之后，決策者就開始給排列在最優(yōu)先位置的項(xiàng)目有序分配資金，直到當(dāng)年可供分配的資金分配完為止。排列在較高級(jí)別的項(xiàng)目會(huì)早于低級(jí)別項(xiàng)目收到錢。零基預(yù)算有利于對(duì)整個(gè)組織進(jìn)行全面審核，消除機(jī)構(gòu)臃腫，避免組織內(nèi)部各種隨意性的支出；可以提高主管人員計(jì)劃、預(yù)算、控制與決策的水平；有利于把組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和當(dāng)前目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)的效益三者有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

4 零基預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)

（1）沒有現(xiàn)成的框框，不受現(xiàn)行預(yù)算執(zhí)行的約束，能充分發(fā)揮各級(jí)管理人員的積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)精打細(xì)算，節(jié)約資金，極大地提高財(cái)政支出的效率。

（2）目標(biāo)明確，可區(qū)別方案的輕重緩急，政府可以根據(jù)需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行刪減，確定優(yōu)先安排的項(xiàng)目，有利于控制支出，平衡收支。特別適用于產(chǎn)出較難辨認(rèn)的服務(wù)性部門，克服資金浪費(fèi)的缺點(diǎn)。

（3）對(duì)影響比較大的項(xiàng)目可以通過在機(jī)構(gòu)內(nèi)資源轉(zhuǎn)移來(lái)達(dá)到增加資金供應(yīng)的目的，有助于提高管理人員的投入產(chǎn)出意識(shí)。

5 零基預(yù)算編制需要注意的事項(xiàng)

（1）確定計(jì)劃期內(nèi)應(yīng)該發(fā)生費(fèi)用的項(xiàng)目及其金額。

（2）劃分不可避免費(fèi)用項(xiàng)目與可避免費(fèi)用項(xiàng)目。

（3）確定費(fèi)用項(xiàng)目發(fā)生的時(shí)間，是當(dāng)期必須支付還是可以延期。