試論國(guó)庫(kù)集中支付與會(huì)計(jì)集中核算的有效融合

孫迎

[摘 要] 國(guó)庫(kù)集中支付是指財(cái)政部門與預(yù)算單位實(shí)施按需撥款的經(jīng)費(fèi)支撥方式，會(huì)計(jì)集中核算本質(zhì)是預(yù)算單位的代理記賬。本文分析當(dāng)前財(cái)政支撥工作單位的狀況及實(shí)際操作中存在的問(wèn)題，對(duì)以會(huì)計(jì)集中核算為基礎(chǔ)進(jìn)行國(guó)庫(kù)集中支付工作的可行性進(jìn)行論述。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)庫(kù)集中支付；會(huì)計(jì)；集中核算；效率

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 17. 006

[中圖分類號(hào)] F810.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2014）17- 0009- 02

國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施是會(huì)計(jì)管理體制改革的新突破，是對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的新形式，符合建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。它從機(jī)制上和體制上把財(cái)政監(jiān)督貫穿于財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的全過(guò)程，對(duì)推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、貫徹厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)、改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境、從源頭上預(yù)防和遏制腐敗具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 國(guó)庫(kù)集中支付及其特點(diǎn)

國(guó)庫(kù)集中支付是以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以健全的財(cái)政支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為依托，支付款項(xiàng)時(shí)，由預(yù)算單位提出申請(qǐng)，經(jīng)審核機(jī)構(gòu)（國(guó)庫(kù)集中支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位）審核后，將資金通過(guò)單一賬戶體系支付給收款人的制度。國(guó)庫(kù)單一賬戶體系包括財(cái)政部門在同級(jí)人民銀行設(shè)立的國(guó)庫(kù)單一賬戶，財(cái)政部門在代理銀行設(shè)立的財(cái)政零余額賬戶、單位零余額賬戶、預(yù)算外財(cái)政專戶和特設(shè)專戶。財(cái)政性資金的支付采用財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式。

（1）國(guó)庫(kù)集中支付制度符合法律要求且其責(zé)任主體明確。新修定的《會(huì)計(jì)法》第三條規(guī)定：“各單位必須依法設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿，并保證其真實(shí)、完整?！钡谒臈l規(guī)定：“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)。”第九條規(guī)定：“各單位必須根據(jù)實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，填制會(huì)計(jì)憑證，登記會(huì)計(jì)賬簿，編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告?！边@就從法律上規(guī)定了各單位必須設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員記錄本單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。而實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制度后取消了各預(yù)算單位的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員，會(huì)計(jì)賬簿放在核算中心，單位財(cái)務(wù)的核算職能和責(zé)任全部集中到核算中心，各預(yù)算單位向核算中心報(bào)賬，由核算中心代理記賬。實(shí)際上，核算中心已經(jīng)承擔(dān)了部分會(huì)計(jì)責(zé)任，而集中核算原則規(guī)定各單位仍是會(huì)計(jì)主體，要承擔(dān)會(huì)計(jì)法律責(zé)任。

（2）國(guó)庫(kù)集中支付制度有利于加強(qiáng)預(yù)算單位的財(cái)產(chǎn)物資管理。實(shí)行集中核算后，會(huì)計(jì)核算移至核算中心，但是財(cái)產(chǎn)物資仍由原單位進(jìn)行管理。在這種財(cái)產(chǎn)物資管理與會(huì)計(jì)核算相分離的情況下，容易造成單位的財(cái)務(wù)管理職能弱化，財(cái)產(chǎn)物資的變動(dòng)一旦不涉及貨幣資金，容易造成賬實(shí)不符，形成賬外資產(chǎn)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。國(guó)庫(kù)集中支付制度將恢復(fù)單位的會(huì)計(jì)核算功能，預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理職能融為一體，能有效阻止上述情況發(fā)生。

（3）國(guó)庫(kù)集中支付制度有利于實(shí)行財(cái)政監(jiān)督和財(cái)政宏觀調(diào)控。從目前會(huì)計(jì)集中核算制度的實(shí)際運(yùn)行情況看，會(huì)計(jì)核算中心幾十個(gè)人要對(duì)好幾百家行政事業(yè)單位進(jìn)行日常核算，這樣核算中心往往整天忙于報(bào)賬、記賬等具體事務(wù)，無(wú)法對(duì)已有的會(huì)計(jì)信息作財(cái)務(wù)分析，得出對(duì)核算單位有用的財(cái)務(wù)信息，監(jiān)督管理也只是更多地體現(xiàn)在已得原始憑證的合法性和規(guī)范性上，對(duì)于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)本身的合法性和真實(shí)性，會(huì)計(jì)核算中心通過(guò)遠(yuǎn)程監(jiān)督是難以保證的，勢(shì)必影響到集中核算單位財(cái)務(wù)管理和資金使用的效益。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，財(cái)政部門內(nèi)部實(shí)行預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分開，預(yù)算單位、政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機(jī)體。

（4）國(guó)庫(kù)集中支付制度的支付運(yùn)作程序更科學(xué)。會(huì)計(jì)集中核算制度的支付程序是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理部門根據(jù)單位預(yù)算和用款計(jì)劃將國(guó)庫(kù)資金撥付到核算機(jī)構(gòu)的單位賬戶上，核算機(jī)構(gòu)審核單位的支出申請(qǐng)后，將款項(xiàng)撥付到收款單位，預(yù)算單位賬戶上是實(shí)實(shí)在在的存款，而不是零余額存款賬戶，這些存款是預(yù)算單位的資金，財(cái)政不能隨意調(diào)用，這樣閑置的財(cái)政資金分散在預(yù)算單位賬戶中造成了財(cái)政資金沉淀的現(xiàn)象。而國(guó)庫(kù)集中支付制度的支付程序，以財(cái)政直接支付為例，是財(cái)政部門對(duì)支付機(jī)構(gòu)下達(dá)預(yù)算指標(biāo)及用款計(jì)劃，支付機(jī)構(gòu)收到單位支付申請(qǐng)后向代理銀行下達(dá)支付令，并從財(cái)政零余額賬戶支付給收款人及用款單位，財(cái)政零余額賬戶上實(shí)際是沒(méi)有存款的，有的只是國(guó)庫(kù)賬戶的額度，國(guó)庫(kù)集中支付存款在最終支付前留在了國(guó)庫(kù)，是財(cái)政資金，財(cái)政可隨時(shí)調(diào)用。因此，國(guó)庫(kù)集中支付制度的支付方式對(duì)于緩解財(cái)政資金困難，集中財(cái)力辦大事、辦難事，減少財(cái)政舉債的規(guī)模具有重大意義。 2 實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度的重要意義

（1）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，有利于庫(kù)款統(tǒng)一調(diào)度，降低財(cái)政資金運(yùn)行成本，提高財(cái)政資金使用效益。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付后，預(yù)算執(zhí)行的財(cái)政資金多環(huán)節(jié)和多戶頭存放問(wèn)題得以解決：一是資金支付改層層下?lián)転橄逻_(dá)指標(biāo)額度，即“資金流”變?yōu)椤爸笜?biāo)流”，并且資金由國(guó)庫(kù)直達(dá)最終用戶；二是資金由單位存放改變?yōu)閱我毁~戶存放，由財(cái)政統(tǒng)一調(diào)度。這將有利于增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力，提高財(cái)政資金的使用效益。

（2）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，有助于強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行，有效防止單位擠占和截流財(cái)政資金。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付后，把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭轮斜O(jiān)督，把對(duì)支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷?duì)每筆支出的控制，使各項(xiàng)支出能嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，從而減少執(zhí)行的隨意性，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性。

（3）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，有助于健全財(cái)政資金的監(jiān)督管理機(jī)制。在預(yù)算執(zhí)行政策的監(jiān)督方面，樹立了依法行政、依法理財(cái)觀念。財(cái)政預(yù)算部門、支出單位、財(cái)政國(guó)庫(kù)支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機(jī)體，有利于加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金支出全過(guò)程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理支出，提高財(cái)政資金的使用效益。

（4）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，有利于政府集中和調(diào)控財(cái)力辦大事。實(shí)行改革后，未實(shí)際支付的資金全部留在國(guó)庫(kù)，由財(cái)政統(tǒng)一調(diào)度，政府可以集中和調(diào)度可以利用的財(cái)力用于各項(xiàng)建設(shè)。

（5）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，有助于進(jìn)一步健全和完善財(cái)政資金的監(jiān)督約束機(jī)制，提高財(cái)政資金的使用效益。目前，財(cái)政資金的使用程序是各用款單位向財(cái)政部門提出申請(qǐng)，財(cái)政部門審核后即將款項(xiàng)撥至用款單位在商業(yè)銀行的賬戶，至于用款單位怎樣使用，什么時(shí)候使用財(cái)政部門難以實(shí)施有效的監(jiān)督，只能依據(jù)各支出單位的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行事后監(jiān)督。隨著以國(guó)庫(kù)賬戶為基礎(chǔ)的政府支出與管理系統(tǒng)的建立，財(cái)政部門能夠掌握各支出部門和支出單位每一筆資金的用途，即購(gòu)買的是那一種勞務(wù)或商品、付款時(shí)間、付款對(duì)象等，從而加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金支出全過(guò)程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理支出，提高了財(cái)政資金的使用效益。

3 國(guó)庫(kù)集中支付與會(huì)計(jì)集中核算的有效融合

以會(huì)計(jì)核算中心為操作平臺(tái)，建立和完善國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，提高資金的使用效益，更好地發(fā)揮財(cái)政在宏觀調(diào)控中的作用。

（1）在會(huì)計(jì)核算中心的基礎(chǔ)上成立國(guó)庫(kù)支付中心，支付中心內(nèi)部設(shè)立核算和支付兩個(gè)機(jī)構(gòu)，制定相關(guān)制度：一是實(shí)行收支兩條線制度，二是實(shí)行政府采購(gòu)制度，三是實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制度。在此基礎(chǔ)上，建立起一個(gè)國(guó)庫(kù)收付工作流程與內(nèi)控制度，開展工資統(tǒng)發(fā)、企業(yè)補(bǔ)助、企業(yè)改制三項(xiàng)資金由財(cái)政直接撥付的國(guó)庫(kù)集中收付制度的試點(diǎn)工作。

（2）將直接支付資金，交財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)辦理。授權(quán)支付的資金，對(duì)已納入會(huì)計(jì)集中核算中心的預(yù)算單位，暫不變動(dòng)，條件成熟后，再進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。

（3）先將會(huì)計(jì)憑證退回預(yù)算單位，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)控制單位用款計(jì)劃和資金使用，然后再進(jìn)一步恢復(fù)預(yù)算單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)核算職責(zé)。

（4）預(yù)算外收入按照收支兩條線原則管理。在完成征收項(xiàng)目統(tǒng)一編碼、單位統(tǒng)一編碼、票據(jù)種類統(tǒng)一編碼的前提下，收入直接交入“財(cái)政預(yù)算外資金專戶”。預(yù)算單位其他資金收入則參照預(yù)算外資金管理模式進(jìn)行管理，一律交入會(huì)計(jì)核算中心統(tǒng)一開設(shè)的銀行存款收入分賬戶，通過(guò)“收入過(guò)渡戶”科目進(jìn)行核算，由會(huì)計(jì)核算中心定期上交至財(cái)政預(yù)算外資金專戶，月末無(wú)余額。將收入管理從會(huì)計(jì)核算中分離出來(lái)，使會(huì)計(jì)核算中心只受理預(yù)算內(nèi)外資金總會(huì)計(jì)的撥款收入業(yè)務(wù)。

（5）細(xì)化預(yù)算編報(bào)，推行部門預(yù)算。編制科學(xué)、切實(shí)可行的預(yù)算是預(yù)算執(zhí)行的重要依據(jù)，而制定科學(xué)的預(yù)算編制方法是預(yù)算能夠得到有效執(zhí)行的重要保證。

（6）引入國(guó)庫(kù)集中支付分月用款計(jì)劃制度并嚴(yán)格執(zhí)行，建立并完善分月用款計(jì)劃的審核體系，促進(jìn)預(yù)算單位不斷提高財(cái)務(wù)管理水平，加強(qiáng)財(cái)政對(duì)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行的事前控制和管理。

（7）加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理。結(jié)合實(shí)際情況制定有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)章制度并嚴(yán)格執(zhí)行，通過(guò)加強(qiáng)會(huì)計(jì)集中核算中心、財(cái)政國(guó)有資產(chǎn)管理部門、預(yù)算單位國(guó)資產(chǎn)管理部門的緊密合作，徹底清除預(yù)算單位固定資產(chǎn)“賬管分離”的不合理現(xiàn)象，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的長(zhǎng)效管理。

（8）國(guó)庫(kù)集中支付制度需要有現(xiàn)代化管理信息系統(tǒng)支持并不斷改進(jìn)。目前會(huì)計(jì)集中核算中心使用國(guó)庫(kù)支付軟件系統(tǒng)，加快實(shí)現(xiàn)財(cái)政、銀行、國(guó)庫(kù)、稅務(wù)、核算聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和應(yīng)用，使財(cái)政部門能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地監(jiān)督各預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況，提高財(cái)政部門及預(yù)算單位的工作效率。